民航业：换个马甲收钱岂能理所当然！

民航发展基金何时休？“打飞的”的旅客望眼欲穿 IC供图

　　饱受诟病的机场建设费已成历史，取而代之的民航发展基金却在持续发酵。

　　4月25日，两律师“上书”全国人大，建议对财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（简称《办法》）进行法规审查。今年两会期间对机场建设费“发难”的两位全国人大代表———陈华伟和叶青也一直关注着民航发展基金的争论细节。

　　民航业界却十分缄默。自财政部17日发文至今，不仅民航总局未有所反应，各大机场、航空公司也拒绝表明立场。

　　上书

　　民航发展基金合法否？

　　要想让《办法》暂停执行，难度很大，毕竟没有先例。但我们希望最终促使全国人大做出表态。———“上书”律师陈东

　　4月25日，北京市两高律师事务所律师董正伟和北京市中银律师事务所律师陈东向全国人大邮寄了一封《关于<民航发展基金征收使用管理暂行办法>违宪审查建议书》。

　　首先，陈东认为《办法》第一条提出“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航事业发展，根据政府性基金管理有关规定制定本办法”，该条款出发点很荒唐。“根据《公司法》规定，航企、机场都是依法成立的企业法人，应当自主经营、自负盈亏，而且很多民航企业和机场还是上市公司。市场经济条件下，公民没有义务为企业盈亏埋单。”

　　其次，《反垄断法》36、37条规定，行政机关不得强迫企业垄断经营，不得制定含有妨碍市场竞争的规定等。“强制向消费者收取民航发展基金就是逼迫消费者买机票必须交基金，这是一种典型的强迫式、捆绑式销售。”

　　第三，建议书认为财政部颁布《办法》超越法定权限，违反《宪法》和《立法法》，没有事实法律依据。根据我国《宪法》，公民有依法纳税的义务，但并没有缴费的义务。而《立法法》规定，对公民财产进行征收需要全国人大立法。

　　第四，国务院发布的《规章制定程序条例》规定，规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。但财政

　　部发布《办法》并没有公开征求意见也没有召开听证会。

　　27日， 全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟也表示，正在调研民航发展基金征收的合法性：“从1992年开征的机场建设费唯一的收费依据就是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，这份意见既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证。而且机场建设费也从来没有公布过详细使用情况。”

　　声音

　　计划经济产物应“瘦身”

　　今年两会，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青提出应取消收了20年的机场建设费，陈华伟也提交了一份在全国范围取消机场建设费的正式建议。

　　“现在政府财政收入不断增长，不应该再由老百姓出这笔钱。”叶青说，2012年民航发展基金预算收入为218亿元，这相对于政府超过十万亿元的收支规模并不算大数目，但对老百姓而言却是整体负担。类似的政府性基金还有很多，叶青认为它们应该集体“瘦身”。

　　“很多政府性基金都是计划经济的产物，国家设立政府性基金的初衷在于扩大积累，但现在政府财力充沛，应该把钱留给老百姓。”叶青表示，计划经济思维压制了行业发展，航空业发展不景气很大原因与航空公司要缴纳民航基础建设基金（注：现与机场建设费一并纳入民航发展基金）有关，这和机场建设费一起拉高了机票价格，增加了乘客负担，使航空业发展受到影响。

　　“取消民航发展基金肯定利大于弊，可带动的民航业发展将远远超过基金收入。”叶青说。

　　追问

　　民航业到底有多差钱？

　　如今问题的关键不在于民航业有多差钱，而在于其中缺口是否一定要靠收取民航发展基金来弥补。

　　据民航局官方信息，十一五期间全国民航仅基础设施五年总投资就达2500亿元，约为前25年民航建设资金之和。

　　记者在财政部网站查阅得知，十一五期间机场建设费总执行数或不超过700亿元，占2500亿元总投资的比例不到30%。如果加上由航空公司缴纳的民航基础设施建设基金这部分，民航五年内获政府性基金投入则接近1000亿元，占总投资比例接近40%。

　　“机场建设费和民航基础设施建设基金每年的总数都很大，而且这个数目与年俱增。”该专家强调，如今问题的关键不在于民航业有多差钱，而在于其中缺口是否一定要靠收取民航发展基金来弥补。

　　据财政部《关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知》称，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。这三家上市公司2011年年报显示，机场建设费返还收入分别为10.01亿元、5.84亿元和1.19亿元，而其净利润分别为11.14亿元、6.97亿元和2.9亿元。这意味着即使不计机场建设费补贴，三家机场仍盈利。

　　该业内专家表示，目前国内正式运营的机场有170多个，其中120个亏损。但根据民航十二五规划，到2015年全国将新建70个机场，迁建15个机场，改扩建101个机场。业内人士预测，十二五期间民航全行业投资规模将超过1.5万亿元，民航基本建设投资将达到4250亿元。

　　不少网友表示，国内很多机场利用率很低，很多地方兴建机场都指望中央补贴，形成了一个无底洞。“越亏越需要补贴，有补贴建设者就不怕亏损，恶性循环。”

　　2006年，民航局曾在其官网上以专家访谈的形式谈机场建设费，这是目前可查的唯一一次民航局关于机场建设费的官方表态，强调机场建设费是机场建设的重要资金来源，近期不会取消。

　　民航局称，征收机场建设费是国际上筹集机场建设和补贴资金的普遍做法。

　　“机场建设费作为政府性基金是国家强制收取的，也是经国务院批准同意的，程序上合法合规。机场建设费由直接用户承担，遵循了国际民航组织使用者付费原则。”民航局还指出，机场建设所需资金非常庞大，不可能完全由旅客承担，机场建设费只是一部分来源。

　　多家航空公司以“话题敏感”为由拒绝采访。

　　而在早年，航空公司一直呼吁叫停机场建设费的“姊妹”项目———民航基础设施建设基金。民航基础设施建设基金又称民航基金，是国家对航线资源有偿使用取得的收入而建立的基金项目，设立初衷也是为了补贴机场基础设施建设。据惯例，该基金取航空公司国内航线业务收入的5%，取地区和国际航线业务收入的3%。南航应交民航基金和代交机场建设费的总数则为5.7亿元。

　　南航董事长司献民曾公开呼吁停止征收民航基金。东航也曾向财政部提出10条减税请求，其中就包括申请免征民航基金。

　　有关部门曾多次放宽对航空公司的民航基金征收。

　　机场建设费演进史

　　1992年3月,国内开始收取每人次15元的机场建设费；

　　1995年10月，统一收费标准，国内航班每人次50元；国际航班每人次90元；

　　2000年10月1日起，国内支线航班降低到每人次10元；

　　2004年9月，机场建设费并入机票，被认为是取消的先兆；

　　2005年，包括机场建设费在内的18项政府性基金已于2005年年底到期；

　　2006年，经国务院批准，机场建设费征收期限延续至2010年12月31日；

　　2011年，经国务院批准，机场建设费征收期限延续至2015年12月31日；

　　2012年4月，财政部公布新的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，规定机场建设费由民航发展基金取代，收费标准维持不变。（吕楠芳）