中国环评制度实施32年后窘境：徒有其表

环境评价制度在全球公认为环保利器，但在中国历经32年实践，仍处于被架空的境地——违法成本低，守法成本高

过去一个月来，广东省揭阳市潮汕机场的命运可谓跌宕起伏——由于部分设施未批先建，违反环境评价制度，被环保部勒令停止建设；但未作实质改动，几乎未受惩罚，就“补票”重新通过环评。2011年12月15日凌晨，潮汕机场如期投入使用。

投资超过40亿元的潮汕机场的神奇经历，正是中国实施了32年的环境评价制度的现实缩影——表面上，中国有着98%以上的环评执行率；实质上，这一全球公认的环保利器在中国徒有其表，几乎处于被架空状态。

架空中国环评制度的，主要是中国各级地方政府及大中型国有企业。

环境评价，几乎是所有发达国家保护环境的最有效手段之一。在中国，2003年1月1日，单行的《环境影响评价法》正式实施。自此，环评制度被以法律的形式固定下来。

2011年前11个月，环保部对各地39个项目的环评报告，作出退回、暂缓或不予审批的决定，涉及总投资2000多亿元。这样的“环保风暴”，可以追溯到2005年。当年1月18日，解振华主政的国家环保总局宣布，立即停建13个省市的30个违法开工大型项目，涉及总投资达1179.4亿元。由此算来，2011年已是中国的第七个“环保风暴”年。

然而，一年一次的“环保风暴”，正反映出中国环评制度的软弱。大批被叫停的大型项目，属于未批先建以及变更环评报告等情形。短暂停工后，多数被“卡住”的工程会像潮汕机场一样，通过补办环评，毫发无损地重新动工。

为何被架空

连续六年“环保风暴”之后的2011年，是中国“十二五”开局之年。各地政府和各大央企，均在力推一些重大项目上马。不少国家重点项目、地方政绩工程，视环评制度如无物。环保部的曝光，再次将这种现象公之于众。

2011年1月12日，环保部开出本年度第一张环评罚单。地方国企新疆五鑫铜业的10万吨铜冶炼项目，被曝未批先建，存在大量环境隐患。对总投资近18亿元的该项目，环保部环评报告书作出不予批准的决定。

2011年4月、5月、6月，环保部接连对类似大型项目密集开出环评罚单。京秦铁路客运专线、无锡市城市快速轨道2号线、江苏国华陈家港电厂一期工程等被相继点名。

据财新《新世纪》粗略统计，2011年全年，至少有40多个大型项目被环保部点名。这些项目不仅包括铁路、城轨、电厂、矿产，还有油品炼化、光伏、汽车、码头、机场等大型项目，这些项目，总投资动辄数十亿元、上百亿元。被点名原因主要是环评未批先建、改建未批等。

上述被点名项目多数属地方国企。之所以敢“未批先建”，是得到了当地政府的允许。前述潮汕机场，属广东地方政府国资建设；北京轨道交通燕房线工程、无锡轨道2号线也是政府工程。还有不少项目属于大型央企，如中石化的湛江港-铁山港原油管道工程等。

与历年一样，这些大型工程中，相当数量在被要求停止建设时，已接近建成或者已建成。如上述中石化管道项目和潮汕机场项目。

中国环境科学学会环境法学分会副主任、北京大学环境法学教授汪劲，曾对此现象发表评论说，在中国，尽管已为法律所规定，环评制度无论是立法还是实际施行，一直受到以国有企业为首的各类大中企业抵制；在政府及其有关经济行政主管部门消极不作为、不予理睬的情况下，这个制度一直处于名存实亡状态。

上海交通大学环境资源法研究所所长王曦认为，近年中国多项环保法律执法情况堪忧。主要存在两种违法现象，一种是企业违法，一种是地方政府违法。而不少企业违法，根源是政府违法。他以潮汕机场为例指出，此事表面上是企业违法，实质是地方政府不遵守环评法。“这是一个很严重的问题，应该引起高度的重视。”

剖析地方政府和国有大企业违法的原因，苏州大学法学院环境法研究中心主任、教授朱谦的看法是，违法成本低，守法成本高。这与接受采访的多位学者的答案一致。另一位学者称，现行环评制度被外界形容为“没有牙齿的老虎”；再难听一点是“女人的粉拳”。

现行《环境影响评价法》的第三十一条，被学者炮轰最多。该条规定，对未批先建情形，由环保部门“责令停止建设，限期补办手续”，“逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款”。

一直研究环境法的中国政法大学教授曹明德说：“对于一个数十亿、上百亿元的大型项目来说，先批后建要耽误工期。反正罚款上限只有20万元，还不如先上马。”

王曦则认为，与西方国家违反环评要付出巨大代价根本不同，“中国环评可以补办，是对环评法极大的讽刺。怎么能犯了法不受追究，还能以补办形式逃脱法律责任？”

多位环保学者指出，从1979年环保法试行起，中国环境法律的目的被规定为“促进经济、社会和环境的协调发展”；美国的环境法律目的则是“增进人类的健康和福利”。在过去30多年里，中国从上到下都是GDP导向，所以环境法律严不起来。

事实上，现有环评法就是环保部、国家立法机关与地方政府多方妥协后形成的“怪胎”。

1999年初，中国执行环评制度满20年。由于实行中被架空，环评效果不彰，全国人大常委会决心效仿西方国家，制定单项环境影响评价法。

当年3月，国家环保总局受委托起草环评法草案建议稿。一位知悉内情的学者说，对于环保总局来说，推动环评法立法机会难得。因为当时《环境保护法》(下称环保法)修订处于久拖不修状态，其原因正是中央其他部委和地方政府存在异见。为了尽量不触动相关部委和地方政府，环保总局在环评法草案建议稿的“法律责任”部分，作出重大让步，对未批先建等行为仅要求“补办”，同时罚款很少。这样环评法就有了先天缺陷。

在修法过程中，环保部曾将政策环评、规划环评、公众参与等内容写入建议稿。客观而论，建议稿是一个与西方环评法律接轨的法律文本。

汪劲在相关专著中，详细记述了环评法出台的博弈过程：在各地方人大和国务院各部委发表多轮意见后，环评法历时三年半、经全国人大常委会三读三审后，才在最后关头通过。激烈争辩之下，该法案一度险成废案。最终环评法作出重大妥协，主要是政策环评被删除，公众实质参与和环评报告需有替代方案等也被删除。而这三者与前述严苛的法律责任，是西方环评制度的几大核心内容。

即使这样一个妥协后的方案，中国各地方政府仍然不欢迎。王曦说，这样的环评法，只要有一个地方政府带头违法，就会有第二个、第三个，形成连锁反应。

出路难寻

有学者指出，国家环保部门、环境法学者和国家立法机关的不少当事人，深知中国环境评价制度的无奈现状，也一直试图寻找出路。

他们的第一种努力是推动修法。环保法、环评法是中国十多部环境法律里，完全由国家环保部门主导的两部法律。在推动环评法本身的修订之外，环保部门近年来主要致力于推动修订环保法（参见本刊2011年第47期 “角力环保法修订”）。

经过20多年推动，2011年初环保法终于被全国人大常委会列入当年立法计划。在该法里，环保部门和学者主要推动政策环评、公众参与入法，其修法方向之一，是将该法修成一部“管政府的法律”，引入“国家要考核地方政府的环保政绩”等条款。

但据财新《新世纪》记者了解，尚在修订过程中的环保法草案稿，目前已经多次修改。政策环评内容再次被删除，公众参与方面也未破题。管政府的众多条款中，不少紧要内容也被删除。学者对该法的“有限修订”已偏于悲观。

环保界探寻出路的第二种努力，主要在政治层面。地方政府之所以无视环评制度，在于中央政府对地方政府的政绩考核主要在GDP方面，没有环保考核。经过多年呼吁，中国政府层面的环保考核呼之欲出。

2011年12月20日，在第七次全国环保大会召开当日，国务院公布《国家环境保护“十二五”规划》（下称规划），首次明确将环境保护纳入地方政府政绩考核，并实行环保“一票否决”制。在此之前，中国只有计划生育等少数政策有“一票否决”的考核地位。

但学界在对环保考核与“一票否决”欣喜的同时，也担心这只是一句口号，是否能执行还需打个问号。毕竟，环保法、环评法是法律，效力远高于环保规划，也没被地方政府遵守。

“国家对政府官员、国有企业负责人不守法律，必须要有问责制。官员如果可以带头践踏法律，任何法律都很难实施。”学者曹明德说。