北京城管：市府直管能改变什么

下午3时，当海淀区城管大队海淀分队的执法车驶过中关村西区一个数码产品卖场时，照例引起了路边众多游商和摊贩的警觉。于是，有了最常见一幕：做贴膜、回收硒鼓的小贩们的，顷刻间收起桌子，几秒钟之内就消失在周边的大厦里。

在中关村，甚至在全国各个城市的大街小巷，城管与无照商贩之间的游击战，已成为常态。

11月5日，北京市政府下发文件，正式将北京市城市管理综合行政执法局（“城管局”），由原北京市市政市容管理委员会下的二级局，升格为市政府直管局。

北京市社科院管理所所长张耘评价说，这意味着，城管这个饱受各种争议的执法部门，走过了漫长的探索期，正式成为政府行政体系中不可或缺的部门。城管的行政体制改革也将加快脚步。

城管的伤疤

城管面临的体制之困，从一出生就如影随形。

1997年4月，经国务院批准的首个相对集中行政处罚权试点落户北京市宣武区；若干行政机关分别行使的行政处罚权被集中了起来，交由这个全新的行政机关——“城管”来统一行使。

此后，城管暴力执法以及无照商贩暴力抗法案件，成为最为常见的社会新闻。城管除不断受舆论的谴责外，关于城管的存废，也曾引起广泛争议。

2006年8月11日，海淀城管分队对中关村科贸电子商城附近的无照商贩进行清理时，因扣押无照烤肠商贩崔英杰的三轮车，引起崔的不满，崔用小刀刺向李志强，致其死亡。此后，北京市第一中级人民法院依法判处崔英杰死刑，缓期两年执行。

这个案件，一直是海淀分队的一块伤疤，在海淀城管分队副队长何晓看来，崔英杰事件引发了北京城管对于行政执法方式的反思，对城管队员的心灵冲击是巨大的。“这一事件前后，城管队员的执法方式发生了明显的变化。”何晓说。案件发生后，舆论对小贩崔英杰的悲悯与关怀甚至更为夺目。

何晓说，这促发了北京城管对执法形象、执法困境的深刻反思。就在那年，北京城管开始提倡“亲和式”、人性化执法，后来又提出柔性执法。

今年10月，北京市政协向北京市政府提交一份建议案，提出城管局应成为政府直接领导的独立行政执法部门。这份建议案还附有政协联合调研组长达半年的调查，“调研报告”中表示，北京市城管局体制与国务院相关规定不符，早在9年前，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。

经过2002年、2005年的两次大规模扩权，北京城管的职权从成立之初的市容环境、无照商贩、违章建筑等5项，扩充到目前的河湖、黑导游等13类311项执法职能，已远超市政市容委所能协调的范围。

升格之变

张耘认为，在城市化进程中，其实需要有城管这样一支队伍，维护基本的城市运行秩序。

“但我们没有及时明确城管的功能和地位。”张耘说，当前最紧迫的是明确，城管到底解决什么问题？在行政体系中如何定位？

疏堵结合，本来是城市管理的应有之义，但长期以来，城管只有堵的权力，几乎没有疏的权力。

城管只是末端执法，只要上升到“疏”的环节，不掌握任何审批权限的城管局，就需要和工商、公安、城建等部门协调。

以前在执法中遇到的问题和政策建议，要先向上级主管单位市政市容委反映。反映到上级领导手里，能不能办下来不是城管能推动的。“有时候，我们发到其他部门的督办单甚至被直接退回。”何晓说。

北京市海淀区人大代表李春燕，10年来跟踪调研北京城管。她认为，北京城管归市政府直管后，最大的期待是能真正提高话语权。比如，在解决无照商贩经营小吃的问题上，是否可以开辟更多的经营场所，给予优惠甚至是免费的租金，让这些游商入驻，同时加强卫生监督。

“城管获得了更多的话语权，在北京市平级部门之间对话和协调将容易得多。”李春燕说。

北京市城管局局长李润华表示，隶属关系调整后，城管执法局将做好政府的“参谋助手”，通过提出合理建议，完善城市规划、城市保障、城市管理、城市运行等各项问题。

他举例说，如果某个区域的无照商贩集中，说明该区域的居民有需求，商贩售卖的东西有市场。一旦城管队员了解到这些信息，就能够马上反馈给相关政府职能部门，以此制定相应的城市规划项目。

城管怎么管

2009年，中国人民大学公共管理学院教授刘昕所带领的团队，曾对城管队伍内部进行过一次深入调研。该团队在题为《破解“城管困境”的人力资源管理视角》的调研报告中提到，工作量大经常加班、工作挫折感强而成就感差、工作存在危险性、社会认同度低、组织体系不健全，是形成巨大工作压力的来源。

在城管执法队伍中的年轻人，尤其是大学生，流失率很高。在获得必要的工作经验后很多人会选择调走，或干脆辞职。海淀区城管大队海淀分队，2010年来了6个大学生，相继走了4个，今年来了3个，很快就走了一个。

报告指出，在公务员序列中，“去城管”代表着职业前途的不确定性增大，比起其他政府职能部门，城管是一个颇为“鸡肋”的选择。这是因为，在城管执法队伍中，普通员工获得晋升的机会非常有限，作为处级单位的区城管大队，人数往往有几百人，但处级职位只有两三个。在垂直晋升体制不畅的情况下，横向的部门间的交流，也并不顺畅。

在执法中，城管面对的执法对象，都是底层的“穷人”，城管执法常常被指责为“不给人活路”，受到舆论的谴责，甚至是老百姓的干扰。

在行政体制上，北京城管至今仍延续着市城管执法局、区县城管大队、街乡城管分队三级设置的模式，市城管执法局只对局直属的综合执法大队40多人有直接管理权，而对有7000多人的区县执法大队和街道城管分队只是业务指导关系。例如，海淀区城管大队的各城管分队，财权归街道（乡镇），而业务、人事上则由海淀区城管大队管理，实行双重管理。而同样参与城管工作的协管员和保安，则由海淀街道出资招聘，由海淀分队代管。

与海淀城管分队相对应的，是数量大致相当的协管员队伍。北京市政协的《调研报告》中显示，北京城管除了正式编制7000多人外，还聘用协管员、保安等6500余名，他们主要由街乡招聘并支付薪酬，成分复杂，流动性大。有参与调研的专家称，经常闯祸、引发冲突的大多都是城管协管员和街乡城管分队。

“这些方面不能尽快理顺和改革，北京城管的统筹管理，还是有很大问题。”李春燕认为。

此次城管局升格为市政府直管局后，新公布了旨在规范执法行为的“三严禁和四不准”，再一次明确了拒绝暴力执法。在治理无照商贩方面，城管除了暂扣物品，劝告商贩，没有更有效的执法手段

面对日益复杂的执法环境，何晓觉得很无奈。在执法中，只要有人喊一句“城管打人了”，就立即会引起围观。很多无照商贩，已经摸准了这样的命门，他们常常分工协作，有人在外围聚众起哄，有人拨打110，当事的小贩，则会利用一切肢体接触的机会，倒地“受伤”。

“每一次执法，都要全程录像，即是监督城管队员，也是保护他们。”何晓说。