预算制度改革深入：政府收入不再体外循环

　　中国体外运作的政府资金有多少？这个谜团，可能将在2012年解开。

　　11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，提出下一步将增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　预算法经过原则性修改后，将交全国人大讨论。有学者预期，修改后的法律有望在明年通过。而数万亿预算外循环的政府资金，将首次见到阳光。

　　财政部公布的最新数据显示，今年1-10月，全国财政收入90851.68亿元，比去年同期增加19951.86亿元，增长28.1%。研究机构预计，今年全国的财政收入有望达到10万亿元。

　　不过，实际的政府收入远远不止这些。中央党校政策研究室副主任周天勇曾测算，在2010年全国财政收入达到8万多亿时，预算外的政府非税收入还有6万多亿，这包括土地出让收入、发行彩票收入、探矿权和采矿权拍卖收入，收费和罚款收入，以及烟草等利润等。

　　上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川告诉记者，2010年起，土地出让收入纳入了预算管理，但是并非纳入预算收入，这些预算外的收入有数万亿，在纳入预算内管理后，需要加紧出台规范管理的政策，同时尽快建立起财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。

　　　　政府全部收入需纳入预算

　　根据11月16日公布的国务院常务会议精神，下一阶段，对于预算法修正案将进一步修改，其修改原则包括，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，“除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。”

　　根据现行预算法，预算收入包括4部分——税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入。

　　在目前政府预算收入中占大头的税收收入主要有增值税、营业税、消费税、企业所得税、进口货物增值税等，不过，还有大量的其它政府收入并没有包括在预算收入内。

　　以不列入一般预算收入的政府性基金为例，2009年，全国政府性基金收入18335.04亿元，相当于同期全国财政收入的26.8%。在政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入占主体。2009年，全国土地出让收入14239.7亿元，占全国政府性基金收入的77.7%。2010年，全国国有土地使用权出让收入已达到2.9万亿元。

　　周天勇曾测算，2010年中国财政收入8.3万亿，政府还有其它收入约6万多亿，实际共收入约15万亿，其中相当大的比重没有纳入预算收入。

　　刘小川告诉记者，目前很多政府收入纳入了预算管理，但是并没有变成预算收入，有的甚至连预算管理也未进入。比如事业性收费收入、国有资本收益、社保资金收益、政府性基金等，其中部分仍未并入预算管理。

　　而随着预算法的修订，这些收入有望全部纳入预算。

　　　　地方财权有望扩大

　　而随着预算法修订，逐步建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制，下一步中央和地方的财权、事权关系也有望调整。

　　目前地方的财政收入比例较小，但是财政事务支出的压力大。相反，中央是财政收入比例大，但是财政事务支出压力相对较小。

　　2010年中央财政收入达到全国财政收入的50%左右，但是支出的比例为30%，而地方财政支出占到全国财政支出的70%。中央财政收入，除了正常的国防、外交等开支外，多余的部分主要通过转移性支付的方式，向地方下发资金。

　　由于这种转移性资金随意性大，特别是各种名目繁多的专项资金多，导致各种“跑部钱进”的现象。

　　中国投资学会副会长刘慧勇认为，中央向地方转移性支付财政资金的做法需要进一步规范化、科学化。

　　根据本报记者了解，在预算法修订后，国家也将出台财政转移支付的相关办法，对于哪些需要转移支付，转移支付的条件是什么，如何具体分配作出具体说明。

　　刘慧勇指出，鉴于目前广东、上海等地政府已经先行试点地方发债，因此原预算法的第二十八条规定的“地方政府不得发行地方政府债券”的提法需要修改。

　　他认为，最好规定地方自行发债的相关条件，比如发债规模一次不能达到当地生产总值（GDP）的3%，累计不能达到GDP的60%。“地方发债最好由当地人大代表，或者上级的人大代表审批通过。”刘慧勇建议说。

　　而记者还了解到，考虑到国家要建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制，下一步中央和地方的分税比例也可能会调整。

　　明年起，上海将开始试点服务业营业税改增值税，并明确本应按25%、75%比例在中央和地方之间分成的增值税收入在试点期间全部归地方。而这可能是未来分税制调整的一个重大信号。

　　刘小川认为，目前有两种途径来增加地方财政收入，一种是增加新的税种，比如遗产税、物业税、资源税，来增加地方税收的来源；另一种途径就是调整现行的中央、地方税收分成比例。

　　不过从一些试点实践来看，比如上海、重庆试点的房地产税征收，增收效果并不明显。“加上全国结构性减税的压力很大，要新增加税种，存在难度。”刘小川说。