转移支付立法在即 补助地方项目将清理整合

席斯

张之君供职的西部某县政府，今年转移支付首次低于该县本地财政收入，对他来说这是头一遭。“我们是国家级贫困县，一直是上级政府转移支付的重点，十年前县里拿到的转移支付还是本地财政收入的两倍。”张之君告诉本报，近年这个县财政收入以20%的速度增长，几乎每年增长1亿，比周边一些贫困县都高出不少，但县财政每增加1亿，获得的转移支付就减少2000万左右。

让这位县政府科级官员感到困惑的事情，在财政部看来却是一个显而易见的进步。

财政部正在实施用“因素法”来替代“跑部钱进”，计算各地方政府能获得的中央转移支付数额，即按照当地人均财政收支、标准财政收支、财政困难程度等因素进行测算，得出一个地区应获得的转移支付规模。这一办法不仅全面用于一般性转移支付——主要用于平衡东西部政府财力，也被应用于部分专项转移支付。

因此，如果财政收入增长快，财力缺口越来越小，一般转移支付相对就会减少，这也正是张之君所看到的现象。

据悉，“十二五”期间，中国将对转移支付制度进行调整，呼声较高的是将税收返还纳入一般转移支付，用于地区间财力平衡。但对于整个转移支付的基本框架，即中央控制大部分财权，财政部认为并无问题，甚至是必然。

靠转移支付过活

张之君所在的县城，2011年财政收入目标为6.47亿，转移支付预计6.2亿，本地财政收入第一次超过转移支付规模，让当地政府感到骄傲，同时对未来有些许恐慌。

因为该县实际可用财力只有1.3亿，其余的多是已经被规定用途的专项转移支付或者一些“走账收入”。这些走账收入被列为“非税收入”，计划征收2亿，但张之君明白，这都为了招商引资，最后都返还给企业了，包括各种收费、土地收入、罚款。

由于收入水分的存在，使得该县保障基本支出的能力受到挑战，其政府公务员工资一直押后两个月支付。由于可用的资金太少，该县开始动用专项转移支付来弥补缺口。

张之君告诉本报，他们县的农村危房改造项目每户补助1.46万，其中中央财政每户补助6000元，省财政补助3000元，市财政2800元，县财政2800元。目前中央和省级转移支付均已下拨，但这一项目至今只支付个人每人2800元。虽然因占用校安工程款而曾被省检查组批评并罚款，但目前占款仍未弥补。

这就是靠转移支付来过活的部分县政府普遍的生存状况。

今年审计署公布了对全国90个县财政状况审计结果，这90个县2010年财政支出2630.50亿元，上级转移支付占46%，其中50个中西部县转移支付占比达71%。与此同时，这90个县被发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。此外，上级的转移支付并未被完整纳入地方预算监管。

审计署认为，转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。“我们县这些年来用什么钱都往上看，每次工资改革，让地方自己配套部分，我们一直都落实不了。领导们去市里、省里基本上就是去要钱。但现在转移支付很多是按公式计算后，跑不回来了，所以更困难。”当地政府官员反映。

而贫困县也分两种情况：一种是不断强调自己的贫困程度，希望多拿转移支付，这些地方财政收入都比较实。但也有一类贫困县希望做出成绩政绩，所以会抬高财政收入，也就是打肿脸充胖子，结果是转移支付减少。张之君所在的县便是后者。“使用因素法就是为了减少‘跑部钱进’。”财政部一位官员表示，过去财政部划拨地方的转移支付都要保密，以免各地互相攀比，引起争端。但今年6月财政部将因素法公式进行公布，各地可以根据各自对应数据进行计算，也可以监督其他省市。

目前这种因素法也开始用于专项转移支付，比如保障房建设、教育支出、医疗改革支出等。

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东西财力之差

财政部通过对全国各省财政收入的统计得出，全国各省人均财力比较中，最高的上海市人均15100元，最低的河南省2287元，相差7倍之多。而全国平均线以下共有16个省市，均为中西部欠发达省市。

这一数据已经包括了中央对地方的转移支付，否则差距将会更悬殊。

转移支付目前分两块，一般转移支付和专项转移支付，一般转移支付还分均衡性转移支付和一些特定用途的转移支付，如工资改革支出、成品油税费改革补助等。其中最具有财力平衡作用的是均衡性转移支付。2011年这一规模预算为6609亿，在3万多亿的转移支付中只占17%。均衡性转移支付的来源95%以上来自企业所得税和个人所得税中央上收部分，所以这一部分的增长很大程度上依赖两税的增长。

但对现有转移支付制度，东部省市多表示不能认同。尤其在政府部门，大家认为目前的制度导致东部成为奉献者，西部成为不劳而获者。一位西部省财政官员说，在全国性财税会议上，东部的官员们总是高人一等的姿态。

这样的说法财政部并不认同。财政部官员表示，不能只按税收收入的上交率和分配比例认定谁是贡献者。中西部省市几十年来一直担负着全国石油、天然气、煤炭、矿产、粮食等各种基础资源的供应，这些地区并没有在资源上得到合理补偿。而平衡地区间财政收入，实现公共服务均等化是中央政府的职责所在。

因接受转移支付规模的不同，中西部对税收政策的关注度也大有不同。每当有涉及地方利益的税收政策调整时，东部省市表现得很关注，并对政策加以议论，但中西部省市反应平平，反对声音较少。

“这缘于税收返还是按上交税收比例返还的，即多交多得。”上述西部省财政官员称，目前税收返还不算在转移支付中，但也属于中央向下划拨资金。

而税收返还被很多学者提议纳入一般转移支付，成为平衡财力的收入，这是“十二五”转移支付改革可能要面对的问题。有学者甚至建议废除税收返还，上交的税收放到一般转移支付的大盘子里，统筹考虑。无论如何，对税收返还办法的调整已经从学术界倡议变为相关部门的动议，据悉，部委层面也在做相关政策研究。

中央财政集中度高吗？

“分税制改革后，收入高、来源稳定的税不是中央税就是共享税，所以这些年中央收入比重快速增长。”江苏省财政系统官员说。他还清楚地记得，在上世纪80年代，中央财政曾跟地方财政数次借款。

但从中央财政的角度分析，结论却完全不同。中央财政收入占全国收入的比重从1993年的22%，增长到2010年的52%，集中度有了很大提高。财政部认为，国际上虽无统一参照，但大多数国家中央财政收入集中60%以上，中国的集中度明显低于国际水平。

财政部还解释称，税收返还本就是地方收入，排除这一项，再加上土地出让收入等基金收入，中央收入比重约为31%。

在一些经历过1994年分税制改革的财政部官员看来，分税制改革异常艰辛，目前的中央地方财政分配格局来之不易，保持适度提高财力集中水平，是加快推动公共服务均等化的必然要求。而对转移支付近年来发挥的作用，财政部并不怀疑。

以2009年为例，地方财政自有财力上，前五名的省市人均一般预算收入为6035元，是全国平均水平的2.44倍，而后五名的省市为1175元，是全国平均水平的47%。但考虑中央对地方转移支付后，前者倍数下降为1.92，后者比重提高到68%。

2011年转移支付中，一般转移支付规模已经超过专项转移支付3000亿，财政部表示今后将继续加大一般转移支付规模。目前财政部正在对转移支付管理办法进行立法研究，其中首要着手操作的是简化转移支付体系，清理整合归并中央对地方各种补助项目。针对专项转移支付将严格控制新增项目，清理整合已有项目。

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