地方政府试点自行发债 缓解地方债偿付风险

由于近期土地出让收入锐减导致地方财政收入出现波动，加上地方政府面临换届，一段时间以来，地方债的风险广受关注。甚至有人担心，大规模的地方债可能导致中国经济会“硬着陆”、发生系统性金融风险的担忧，也有人把地方债比作是中国版的“次贷危机”。

对此，监管层多次公开表示，地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力，总体风险可控。

根据国家审计署的公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额约10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务约6.7万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务约2.3万亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务约1.7万亿元，占15.58%。

中国银监会主席刘明康解释，从债务规模看，截至2010年末，中国地方政府性债务余额约相当于2010年GDP的26.9%，加上占GDP17%的中央财政国债余额和约占GDP6%的政策性金融机构发行的金融债券等，中国总体的公共部门债务率在50%左右，仍在60%的预警线以下，远低于发生债务危机的欧美国家。

从债务结构看，10.7万亿元的地方政府性债务中确有80%是银行的贷款，大凡自身产生的现金流能够覆盖贷款本息的，均转为按正常商业贷款运作；剩下的仍按平台管理，不允许赖账，由平台对应的政府负责，配合债权行对相关债务补正合同和完善抵质押条件。同时，中国各级政府的偿债能力不断提高，地方政府支出所形成的大量权属有许多属于有效资产，具有一定的变现能力，有利于改善偿债条件。

今明两年地方政府将面临一轮偿债高峰。2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，两年偿债总量就占到2010年底地方政府性债务余额的41.66%，高达约4.5万亿元。而2013年至2015年到期偿还的也分别占11.37%、9.28%和7.48%。

隐忧局部偿付风险隐现

尽管官方一再强调风险可控，但关于局部风险一旦因某些事件触发、导致高昂代价的担忧并未消解。

国家审计署数据显示，截至2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。而且部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。显示出局部地区偿债能力弱，存在风险隐患。

而少数地方政府的偿债风险也开始显现出来。截至2010年末，已有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

突破自行发债将强化地方政府的责任

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇(微博)表示，中国已经进入加息通道，地方融资平台投资的多为基建类等投资周期较长的项目，地方政府将为此付出更多的利息，地方政府拿什么偿还越来越多的利息以及数额巨大的本金，确实成了问题。

澳新研究大中华区经济研究总监刘利刚也表示，经济快速发展及基础设施建设等资金需求巨大，《预算法》又禁止地方政府直接发行债券，地方政府为满足长期投资需求以及偿还债务，除了向银行贷款以外别无他法，因此银行业和地方政府投资都面临了银行业风险集中和期限错配的问题。

在此背景下，关于放宽地方政府发行债券的呼声越来越大。年中也有媒体报道，监管当局准备清理2万亿—3万亿元可能违约的地方政府债务，方法之一就是允许省、市级地方政府发债等。昨日，财政部网站发布消息，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，使此前的传闻得到证实。而选择广东、深圳、上海、浙江作为首批试点，则是因为这几个省(市)财政实力相对较强，偿债能力较强。

尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但业内人士指出，从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。

广东省财政厅有关负责人表示，从中央代发到试点地方自行发债，更多的强调了地方政府还本付息的主体责任，地方政府成为地方政府债券的真正债务人，自行发债从中央代发向地方自主发行过渡的尝试是强化地方政府债务责任的必然趋势。

该负责人介绍，允许地方政府自行发债有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，通过地方政府债券形式融资，有利于加强对地方政府债务的规范管理，省级财政通过自行发债获取项目资金再转贷地市，可以规范地市政府的融资行为，降低银行的信贷风险；也有利于提高地方政府债务的偿付能力，地方政府债券筹集的资金纳入预算管理，资金分配计划报人大审批，有明确的还款来源，将促进地方政府债务管理的良性循环。

焦点地方政府信用评级至关重要

还有专家指出，这实际上使地方政府融资平台贷款的还款期得到延长，使地方债的偿还能力问题转化为流动性问题，利于防止地方政府违约，降低地方债风险。此外，除了缓解偿债压力，也隐含着疏导民间资金流向之意。“地方政府债券依靠政府信用，安全性较高、收益稳定有保证，在当前资本市场前景不明朗、民众及投资机构投资渠道单一的情况下，地方政府债券的发行有助于引导资本市场走向，吸引民间资本，稳定金融市场 ，也能够促进地方金融业的发展”。

不过，知名财经评论员叶檀(微博)则强调，一旦允许地方发债，地方政府的信用评级至关重要，地方政府的信用纪录、地方的偿债能力、资产的变现能力都要接受债券购买者的检验。