提高个税起征点对调节收入分配作用有限

　　中国财政体制改革的方向需要继续探索，我们期待一个税种的改变预示着深化财税体制改革的序幕已经拉开

　　何冬妮

　　按照新修订的《个人所得税法》，自今年9月1日起，个税起征点将从现行的2000元提高到3500元。从现实看，虽然政府提高起征点、调整税率级距，对高通胀背景下的民生保障是“及时雨”，但对调整收入分配格局和缩小收入差距只是“杯水车薪”，不足以让期待公平与富足的我们欢呼。

　　个税制度调整对提高初次分配中居民收入占比的作用很小

　　据国家财政部数据，这次调整将使个人所得税收入全年减收1600亿元左右。2010年我国个人所得税实现收入4837.17亿元，个人所得税收入占税收总收入的比重为6.6%。1600亿元大致占税收总额的2.2%、占全部财政收入的比重的1.5%。如果把1600亿元也看成是国家财政对居民收入的让利，2010年全国城镇居民可支配收入和农村纯收入的总和约为15万亿元，1600亿元占15万亿元的比重也就1%多一点。从短期看，这次调整对财政税收收入的整体影响很小；从长期看，由于对高收入者的征税更多、未来税基扩大等原因，个税收入绝对额会有一个先降后升的过程，还很难判断其对扩大居民收入占比的作用是正的还是负的。总的看，这次个税制度调整对改变居民收入占比较低的格局与趋势作用十分有限。

　　个税制度调整不涉及中央与地方收入分配的调整

　　中央与地方的收入分配格局调整是财政体制改革难以回避的问题，是收入分配改革的重要内容。以“民富”和“社会公平正义”为导向的再分配制度，需要中央与地方财政关系的相应调整。但遗憾的是，个税制度调整没有涉及中央与地方关系的调整。在现行以经济总量为导向的中央与地方的财政关系下，1600亿元的居民收入增加效应很容易就被抵消。为什么这么看？可以做一个粗略的估算，减少的1600亿元个税收入中，若按2010年中央与地方（包括税收返还和转移支付）的收入比重87.8∶12.2计，地方政府的收入将减少约1400（1600 X 87.8）亿元，这1400多亿元的缺口从哪儿补？从中央与地方的财政收入分配的结构与财政支出责任的结构看，大部分的支出责任在地方政府，地方政府又普遍面临收不抵支的压力，地方政府财政赤字大于中央政府财政赤字，2010年地方政府赤字规模是中央政府的1倍。

　　在这样的背景下，对地方政府而言，如果还要保持现有职能的运转，保证已上马和新上马的各类项目的预算支出不变，可以想象，地方政府会以什么样的方式来抵消收入的减少。高收入群体的个税收入增长需要时日，但财政支出却不能减，那是继续提高土地出让价格？还是提高其他的预算外收入？这无疑使中央与地方的政策博弈更为激烈，一面是中央严控房地产价格、控通胀、保民生的决心，另一面则是地方政府寻找解决赤字的现实途径，如果不能增加土地出让金，可以想见地方债务平台仍然会有扩张冲动。无论是哪项选择，对追求民富优先、调节收入分配差距的目标来说都有某种程度上的消极作用。提高土地出让价格，价格最终会转嫁到消费者身上，同时使保障性住房的资源更加稀缺，这样一来，政府提高住房保障支出比重的需求也相应提高，财政支出增加理所当然又成了政府财政收入高占比的佐证之一。

　　此外，政府作为保障性住房的配置机制，目前还缺乏透明的运作和有力的监督。不透明的分配机制将积聚更多的社会风险。再看另外一个选择，国际金融危机以来地方政府债务平台扩张已经很快，如果继续下去，一是带来不断累积的地方金融风险，二是带来不断扩张的地方国有企业，这样的结果对需要以健康的金融体系为宏观环境，以中小企业、民营企业发展创新为微观基础的“民富”目标而言，弊大于利。

　　总之，在现有发展导向下，地方政府的扩张冲动会使个税制度调整对提高居民收入的实际积极影响更小。

　　个税制度调整对调节城乡差距、地区差距、贫富差距的作用需要具体分析

　　首先看这一政策调整对缓解地区差距的影响。

　　有人提出，京、沪、广、深与普通省会城市及其他地级市之间的生活成本差异巨大，起征点一刀切意味着京、沪、广、深的低收入群体面临相对窘迫的生活境况。笔者以为，全国统一的“起征点”体现着公平和均衡的原则，一刀切也有利于缓解这些年地区收入差距。如果低收入群体无法承担省会城市的生活成本，那么大多数情况是要么他们“用脚投票”回到二线城市或中小城镇工作生活，如果这些人是省会城市产业发展所迫切需要的，按照市场的规律，工资的提高就会反映需大于求，地方政府通过提供基本的公共服务等来降低中低收入群体在省会城市生活的成本。此外，虽然国家对“三险一金”扣除额有最高上限的规定，但各地的“三险一金”缴纳上限规定和实际缴纳平均水平并不相同，加上缴纳上限以地区平均工资水平倍数的计法，目前发达地区的个税税前的费用扣除额普遍大于欠发达地区。这是不是对欠发达地区的不公平？从公平的角度看，个税起征点需要考虑纳税人的家庭实际成本或负担系数，是不是也需要考虑实际福利或转移支付系数。

　　其次看个税制度调整对城乡差距的影响。

　　这一点还很难判断。个税的税基主要是城镇居民收入，1600亿元的减税效用假如不被抵消的话，主要的受惠者是中低收入者。但是，城镇居民中低收入家庭能受惠多少？2亿农民工中能受惠多少？这同样需要深入调查后才能得出结论。

　　再看个税制度调整对贫富差距的影响。

　　这里同样需要计算，起征点提高、针对中低收入者的税率下调，可以使中低收入者实际收入增加多少？可以使中等收入群体扩大多少？同时，税级减少、提高面向高收入者的税率对高收入者实际收入的影响有多大？据税务部门计算，扣除三险一金后月工资水平在4000—6000元左右的中等工薪阶层，按9月1号后施行的标准，税后收入可以提高160—330元。按这个增加幅度，占税前收入的比重大概在2%—5%。这与现行通胀率相比，是高是低？不可否认，这一举措对抗通胀、保民生有作用，但通胀时期往往是贫富差距扩大的时期，中低收入者的痛苦指数、实际收入减少会比高收入者高，所以，即使个税制度调整的效应不被其他提高财政收入的冲动所抵消，这样的调整对缓解收入差距、扩大中等收入群体的作用也会遇到通胀的抵消。在通胀见顶回落后，这一举措的居民收入分配调节作用会更明显。

　　回过头看，计算国家财政收入减少1600亿元的意义何在？新阶段税收制度的目标是为了增加国家财政收入，把资源集中到政府手中？还是为了调节收入分配、推进基本公共服务均等化、促进社会公平？个税制度调整与改革需要有更为明晰的目标导向，需要建立完善科学的评价指标体系和在此基础上进行有效的评估。

　　总的看，提高个税起征点、改变税率级距是顺应时势的做法。然而这次个税制度调整只是财政体制改革整体进程中极小的一步，对调整初次分配格局、调节中央与地方的分配关系、促进均等化的公共资源配置、缩小收入差距和收入不平等的作用有限。

　　尽管许多专家在解读政策时，没有夸大新规定的作用，但是讨论不能就此停留在一个税种的变革上，更需要以此为线索，来看中国财政体制改革的实际进程和改革的方向。人们要判断一项政策的调整和相关改革，是不是值得我们欢呼？调整是在释放着体制转型与改革的信号，还是掩盖延缓矛盾的权宜之计？如果个税制度调整反映了公平与可持续发展的发展导向，这样的改革信号有没有、会不会传递到财税体制改革的核心领域？我们期待，进入民生、民富、民主时代，一个税种的改变预示着深化财税体制改革的序幕已经拉开。同时，我们也需要更多的科学计算和客观判断，只要有人“算账”，有理性与公平的争论，对于广大群众来说就是启发思考、提供选择的好事。

　　（作者单位：中国（海南）改革发展研究院新兴经济体研究所）