地方债券 自主发行条件是否已成熟？

话题缘起

8月1日，期限为三年、总额为226.6亿元的今年第三期地方债在银行 间债券市场招标发行，中标利率高达4.07%，较7月中旬发行的同期限品种3.93%的中标利率上升了14个基点。8月8日，财政部还将招标发行5年期、总额为220亿元地方债。此前一个月，今年首批地方债遭遇罕见的部分流标。

自2009年开始，中央每年代地方政府发行2000亿元的债券，地方发债机制改革一直在酝酿之中。今年7月6日，国务院常务会议宣布，将要研究地方发债机制。有媒体报道称，广东等省份今年内将初尝自主发债。但是，前不久爆出的“滇公路违约”、“云投事件”、地方债遇冷等，也给各方提了醒。那么，地方财政危机是否存在呢？地方自行发债，条件是否已经成熟？财政部、发改委等主管部门是否有意向启动地方自主发债？带着这些问题，记者采访了3位经济学研究人士。

对话记者

陈舒扬 杨芮

对话嘉宾

贺 铿 全国人大财经委副主任

刘煜辉(微博 社科院金融 研究所中国经济评价中心主任

倪红日 国务院发展研究中心研究员

中国会发生地方债务危机吗？

NBD：审计署公布审计报告后，不少研究机构质疑10.7万亿的地方政府债务数据。这一数字与之前央行、银监会公布的数据有所出入，为什么会出现这样的“数据打架”？

刘煜辉：出现这种状况是因为统计口径不一样，而且表述的内容也不完全相同。审计署的地方政府债务范围，包括政府负有偿还责任的债务，包括政府负有担保责任的债务，还包括政府可能承担一定救助责任、用于公益性项目的其他相关债务。央行的内容是各地区政府融资平台贷款，而银监会的内容是融资平台公司的贷款。审计署、央行和银监会采用的统计口径不太一样，数据肯定会有出入。

贺铿：政府性债务是指政府负责偿还，或者做出承诺进行担保的债务；还有一部分债务，政府具有连带责任，如果借贷方还不了，政府需要承担一定的救助责任，想办法偿还。现在所说的政府性债务主要是这个范围，也是审计署公布数据的范围。

NBD：是否存在地方债务危机有不同的看法，你是怎么看的？

刘煜辉：我认为地方债务危机这种说法不是特别准确。地方债务流动性的偿付风险肯定是存在的，中国这么大的国家，地方财政差异很大，中西部地区出现偿付不足这也是很正常的。按照银监会的统计口径，此次监管层针对地方融资平台贷款“重构”五级分类，参照依据便是监管层根据项目现金流和还款覆盖能力进行的“三分法”。也有一些项目的贷款被划分到了第三类中，第三类为项目本身的借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款做资本金），过去两年的投资和项目在论证可行性和科学性上，确实存在操作性的风险。根据银监会和审计署的调查，从地域来说，中西部的风险比较高。

贺铿：我一直很担心地方政府债务。尽管我们现在的地方债务没有超过其他一些国家规定的安全范围标准，但债务风险还跟体制、机制有关系，在现在的体制、机制下，地方政府的信用不是很好。上一届的地方政府没有考虑下一届如何还款，下一届政府也有可能说贷款不是自己借的，由于出现政策不连续的情况，出现拖欠乃至赖账，给银行的贷款质量带来了很大的压力。这种情况在很多地方出现过，在这种机制下，一旦发生上述情况，对银行来说就很不好办。我认为这是一个问题，或说危机。

现在大范围的违约还没有发生，地方政府性债务大概相当于全国GDP的27%，加上国债余额，中国政府债务余额占GDP的比重在45%左右。以欧盟60%的警戒线来说，离这一警戒线还有一段距离。

倪红日：还不能说存在地方财政危机，从审计署公布的数据来看，地方债规模还是在可以承受的范围之内，但我认为存在两方面的风险：一个是发债管理体制的缺位，地方发债是客观需要，是在现在的财政和行政管理体制中自发生长出来的，不通过这个渠道、也会通过其他更隐蔽的渠道发债，比如融资平台公司。原来咱们是建设型财政，后来改革为公共型财政，但是转轨之后，基础设施建设钱从哪来、谁来管、谁负责，都是问题，现在没有一个制度安排，如果仅靠一次次发文件，解决不了根本问题；另一个风险是，10.7万亿的地方债中，个别项目存在风险，尤其是一些县级项目，对这些有问题的项目需要立即进行清理。

地方自主发债条件是否成熟？

NBD：地方政府或地方融资平台借了钱之后，靠什么来还？能否还得上？

刘煜辉：主要是依靠地方政府的土地收入偿还。根据审计署的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；而在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。以此计算，37.9%的政府负有偿还责任债务，需要地方政府用土地收入来偿还。审计报告也坦言，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

NBD：从2003年预估的1万亿，到现在的10万亿，地方债务规模不断攀升，根源在哪里？如何才能解决这个问题？

贺铿：这两年地方政府债务规模扩大的速度比前些年更快，2009年地方性债务达到2.8万亿，新增有1万亿，到2010年末到了10.7万亿，显然与刺激政策有关。这跟行政管理体制有很大关系，地方政府总想着多干一些事，但财力有限，所以千方百计找钱、贷款。实际上，我们不应该把GDP的增长看得太重，发展应该按照经济规律办事，应该转变为经济增长而增长的政绩观。

NBD：关于地方自主发债至今还没有下文，是制度限制还是观念限制？

刘煜辉：对于地方政府发债一直都在进行讨论和探索。市场化模式可能是今后中国地方政府融资的主要政策导向，让市场去建立约束机制才是解决之道。在市场化的运行中，机构或者家庭要购买政府债的话，需要掏出真金白银，这就能最快地推动地方政府融资的阳光化、透明化。相反，对于地方政府来讲，要想拿到融资的资金，也必须接受市场的监管和约束。要使地方政府投资市场化，推动方向就包括各方面的改革，包括预算法、担保法都要进行改革。

贺铿：我不主张地方自主发债，现在的体制、机制摆在那，地方政府的借债冲动很大，一旦让地方政府发债，投资冲动更难以控制。

倪红日：地方自主发债，意味着不需要中央批准和备案、确定发债规模，这样地方的自主权就很大，我认为地方自主发债的条件还不成熟，究竟采取什么样的方式需要有一个比较成熟的制度安排。

此外，地方人大也应该成为一个制约性的力量，比如当地政府提出发债计划，用来做什么、发多少债，然后交由地方人大审议。政府发债一定要坚持中央和民意两方面的牵制。

地方债需要怎样的监督机制？

NBD：国家发改委将对融资平台公司新发债券的申请做进一步规范。今后的趋势是让平台公司和地方政府在发债上完全分割开来吗？

倪红日：这一点上有不同的观点，我倾向于地方融资平台可以作为地方政府筹措资金的一个制度安排，但是地方财政必须对融资平台的债务情况进行监控，融资平台的债务和经营情况应该上报地方财政部门。当然融资平台的清理也是必要的，应该把可以在市场上盈利的项目和亏损的项目进行梳理。

刘煜辉：清理地方融资平台已经进行了很多次，主要目的是为了摸清情况，要进行融资首先要了解发债主体的真实债务情况，如果不能了解真实债务情况，则无法进行融资。而地方债和平台公司实际上是两种不同的融资方式，地方责任债和项目收益债，这两者本身并不存在冲突，项目收益债券是与特定项目相联系的债券，无论利息的支付或是本金的偿还均只能来自投资项目自身的收益，比如自来水、地铁和机场的收费等，其风险要高于一般地方政府债券。而地方责任债和地方政府的财政状况相关联，项目收益债和城投债相类似。这两者是市场都存在的。

NBD：国家发改委7月底下发《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》，对平台公司重组做出一些限制，这是否意味着地方找钱更难？

刘煜辉：融资难易不是这么来判定的，主要是在有约束的机制下，资金的提供方根据自己对风险的判断去要求风险的补偿，然后把钱借给需要的一方，地方政府出现融资的需求也是很正常的，但是融资的活动必须是放在具有约束作用的市场化机制下进行。无论是清理融资平台，还是加强监管，都不是要堵住地方政府融资的渠道，只是要建立更具约束力的市场化机制。比如最近财政部代发的债券利率超出了预期，就是市场对地方债的系统性风险状况，要求用这样的利率来回报，这是一个市场化的问题。

NBD：我们刚才提到国家发改委下发了一份《通知》，赋予了地方发改委更多监管责任，地方债的监督机制应该怎样设计？应该由谁来监督地方债的发行？

刘煜辉：监管机制是一个技术性的问题，应该不是一个版本。地方债是面对公众和机构投资者两个市场的，这两个市场未来从最终的方向是面向公众。由谁来监管的问题实际上很简单，债券在哪个市场发行，就由哪个市场原有的监管方进行监管。从项目上来说，地方发改委和债券本身不存在直接的关系，作为保荐机构的角色可以，但现在已经有保荐机构对发债主体的情况进行询价等进行监督了。从市场化的机制这个角度出发，发改委迟早是要退出市场的。

倪红日：发改委的职能主要是宏观调控和平衡，在对资金的运用来讲，发改委不如财政部门专业，但是由发改委负起监管责任也有道理，因为地方发债和融资平台涉及财政和金融两块。从地位上来讲，发改委进行监管更加方便，但我认为融资平台应该编制资产负债表，上报财政部门，再由财政部门提交发改委。据我了解，现在各地在这方面各行其是，并没有统一的制度安排。