全国首个主体功能区规划十年始揭面纱

　　首个全国性国土空间开发规划敲定“划为四类区域”，GDP考核标杆或改

　　四类区域

　　优化开发区域：经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。

　　重点开发区域：有一定基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。

　　限制开发区域：分农产品主产区和重点生态功能区。

　　禁止开发区域：依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

　　“三管齐下”缩小区域差距

　　一是扩大分子，尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业；二是减少分母，促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区；三是增加转移，中央财政、省级财政增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付。

　　早报记者 陈静思 发自北京

　　国家发改委副主任徐宪平昨称，生态地区提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。图为三江源生态保护区内生活的牧民。CFP 资料

　　中国首个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》即将公开发布，规划提出构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”，并将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。

　　“这是一个战略性、基础性、约束性的规划，是国土空间开发思路和开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和调控方式的重大创新。”昨天上午，国家发改委副主任徐宪平在国务院新闻办的新闻发布会上如是说。

　　据称，全文达7万多字的规划共分为六篇十三章，并附有国家重点生态功能区、国家禁止开发区域两个名录以及20幅分析评价图和规划图。

　　　规划出台酝酿近十年

　　“主体功能区规划”，从构想形成到现在的“定本”即将公布，用了近十年时间。

　　主体功能区的构想最早形成于2002年。当年的《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出，“规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能。”

　　主体功能区规划的研究和探索由此展开。国家发改委在上报国务院的“十一五”规划思路中，提出了主体功能区的基本思想，确立了优化整合、重点开发、生态脆弱、禁止开发四类。

　　2006年3月，十一五规划纲要用2200字描述了主体功能区，确定23个限制开发区。主体功能区思想得以确立。

　　由此，规划编制工作启动。2007年7月，以国务院文件的形式发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，文件明确了规划定位、规划原则、主要任务以及制定国家和省级两级规划，划分4类主体功能区等重大问题。

　　上述文件还给出了规划完成的时间表：国家层面的主体功能区规划在2007年9月形成初稿并开始征求意见，于当年12月报国务院审议。省级主体功能区规划初稿2008年6月完成并与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成规划；2008年11月形成规划送审稿。

　　规划的出台一度遭遇“难产”。国家层面的初稿于2008年年初形成，比原计划晚了3个月，2010年6月12日，国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》，比原定时间晚了两年半。省级规划方面，据《瞭望》报道，直至今年5月，仍有15个省市的省级规划尚未报至国家发改委衔接。

　　　分类的技术问题

　　国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成昨天对早报记者表示，根据“十二五”规划纲要，对国土空间进行划分，主要有三个依据：资源环境的承载能力；发展的基础条件；发展的潜力。

　　肖金成透露，虽然总结起来是根据这三个原则来测算，但具体测算过程则相当复杂。

　　“比如相邻的两个县，区别不是很明显，地理地貌居住条件都差不多，数据的差别也很小，但测算的时候，有可能一个在标准线以上，一个在标准线以下，就分属于两个不同功能区。有时候是很难判定的，很难做到完全合理划分。”肖金成坦言。

　　肖金成透露，主体功能区规划在确定时，需要做大量繁琐、细致的工作，包括对水、土壤、气候等自然结构的相关数据，以及各地区经济、发展潜力状况的掌握。在经过一系列测算、鉴别、比较之后，才能确定，“确定后，实施起来相对就比较容易了。”

　　不过，这也仅仅是技术要素，在一系列僵持的背后，是来自地方发展、环境可持续、政策支持等多个方面的角力和博弈。

　　　GDP考核标杆或改变

　　此前，令一些地方官员担忧的是，划分主体功能区后，如果被“限制”了发展，绩效考核怎么办？国家发改委昨天明确表示，对不同的主体功能区实行不同的绩效考核评价办法。

　　《全国主体功能区规划》明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果，要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

　　徐宪平介绍，对优化开发区域的考核，是强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。“如果你不按照主体功能区的要求开发，就会影响到对你的评价。”

　　对重点开发区域，也就是资源环境承载能力还比较强，还有一些发展空间的地区，主要实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价，综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。

　　对于限制开发区域的两类，一类是农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。

　　对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。

　　　财政政策的倾斜

　　规划出台是牵一发而动全身。肖金成认为，包括财政、投资、产业、土地等政策都将进行调整。

　　肖金成表示，过去一贯说法是“三大地带”，即东部、中部、西部；“四大板块”，即东北、西部、中部、东部。这种空间格局跨度大，同一个地带板块内，也不是一致性的。比如，东部地区既有发达地区，也有欠发达地区，既有物产丰富地区，也有生态脆弱地区；西部也不是全部都是沙漠戈壁，也有生态状况比较好的。他认为，“因此，政策应当细化。目前，主体功能区规划，做到了以县为单元，更有针对性，更准确。”

　　“四类主体功能区”构想的主要倡导者和推动者、国家发改委秘书长杨伟民昨天在发布会上也表示，目前，全部的编制工作还没有结束，按照已确定的主体功能区，中国有3个优化开发区域、18个重点开发区域、25个重点生态功能区、7个农产品主产区，不包括1400多个各类开发园区。这样，把过去的政策单元从4个变成了53个，政策的针对性就比较强。

　　此外，杨伟民介绍主体功能区规划“9+1”的政策体系时称，“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核。

　　肖金成透露，对于不同主体功能区的支持政策也在制定过程中，“财政政策要相对趋于倾斜，目前，这些政策也在逐步落实，政策支持力度在不断加大，有些政策在制定过程中。但大幅度财政支持也不是很现实，要根据国家的财力来进行。”

　　“过去我们讲生态地区不生产产品，实际上它提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。”徐宪平说。

　　就此，杨伟民昨天表示，财政政策方面，将加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度，此政策已从前年开始实施，前年中央财政拿出120亿元转移到重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务和社会管理方面支出，去年资金增加到250亿元。

　　杨伟民还表示，已经将436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。

　　　地方政府担心被“限制”

　　据了解，在规划酝酿期间，中央层面多次向地方征求意见。而从地方主体功能区规划的一拖再拖可以看出，主体功能区规划似乎并未得到地方政府的高度响应。“地方怕影响地区发展，影响民生。不发展，就没有财政收入解决民生问题。”有专家分析。

　　杨伟民此前接受媒体采访时也透露，在确定四类区域时，各方争执较大。其中，禁止开发区域比较容易确定，优化开发区域也好一点，不同意见主要集中在限制开发区域。

　　不过，按照国家发改委的说法，限制开发不等于限制发展，不少地方在理解上存在误区。

　　在昨天的新闻发布会上，国家发改委发展规划司司长李守信解释，“开发”是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动。限制开发，就是限制这样的开发，不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。

　　李守信还表示，在一些生态功能区内也允许适度的开发能源、矿产资源的活动，但必须进行生态环境的评估，在其中一些水资源短缺、环境容量有限、生态比较脆弱、地震和地质灾害频发的地区，要严格限制能源和矿产资源的开发。

　　目前，限制开发区域有两类——农产品主产区、重点生态功能区。

　　“各界特别是一些欠发达地区普遍关注，现在确定的优化开发区域，像环渤海地区、长三角地区、珠三角地区是经济实力最强地区。而一些所谓限制开发区域，也就是重点生态功能区、农产品主产区这些地区的经济总量是很小的。这么做以后，可能就GDP来衡量会拉大这样两个区域之间经济总量或GDP总量的差距。”杨伟民昨称，缩小不同区域差距，主要是缩小地区间基本公共服务和人民生活水平差距，而非区域GDP总量差距。

　　中国管理科学研究院秘书长兼区域发展研究所所长、研究员张乃剑坦承，规划涉及国家和地方、城市和乡村的切身利益，理论和实践的关系相当复杂，一直难以达成共识，阻力很大。因为这涉及区域经济利益的调整，靠行政手段进行功能区布局，难以做到区域经济利益的均衡。