10万亿元地方债务大起底 争议重组债务主体

　　最近，关于如何解决地方政府融资平台逾10万亿贷款的问题成为财经媒体和社会各界共同关注的话题。从金融主管当局以及各路专家发表的观点来看，目前最重要的是先摸清底牌，落实好国务院“清账目、理职能、重管理、止违规”的四项措施，防范和化解逾10万亿地方政府融资平台贷款可能诱发的金融系统性风险。另有专家称，从今年3月起由相关部委主导的地方政府性债务摸底已在全国展开，待最终报告出炉后，估计统一的监管或将上路。

　　　　平台贷款引起高度重视

　　地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。更通俗地解释则是指一种由地方政府设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资的目的。

　　“从国际方面来看，近几年发生的美国次贷危机、希腊主权债务危机、欧元区主权债务危机等事件，无一不是在债务偿还能力上出现了问题，债务风险眼下已成为国际上高度关注的问题。”有专家分析指出，在这样的国际大环境下，结合国内的实际情况，国务院提出加强地方政府融资平台公司管理，可以说是有的放矢，直指问题要害所在，是“防范和化解重点领域潜在风险、防范系统性风险”的重要举措。

　　2008年以来，地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用，但平台数量增长过快，贷款规模迅速扩张，相关运营问题逐步出现，潜在风险引起关注。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号）等政策文件陆续出台后，我国地方政府融资平台清理规范工作全面推进。

　　今年5月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理，提出了“清账目、理职能、重管理、止违规”的四项措施：一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作。三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　央行6月1日发布的《2010中国区域金融运行报告》，则给出了地方政府融资平台贷款的一份答卷。据央行对2008 年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至2010 年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。

　　地方政府融资平台贷款数量究竟有多少呢？央行的调查显示，2010年年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%，按照去年人民币贷款余额47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款控制在14.376万亿元的范围，总量超过10万亿。

　　此前，关于地方融资平台贷款余额，一般的口径为2万至3万亿元，但监管机构和商业银行都承认，各方对平台贷款的定义和认定不同，所以口径很难统一。

　　调查显示，各地区地方政府融资平台清理规范工作有效推进，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解。与上年末相比，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显，由50%以上降至20%以下。

　　此外，金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵、质押担保措施转移。调查表明，当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。约五成以上地方政府融资平台贷款投向公路与市政基础设施。部分省份地方政府融资平台贷款向土地储备集中的情况有所缓解。

　　“深化金融改革，进一步加强行业监管，完善金融机构资本补充和约束机制，着力防范和化解重点领域潜在风险，全面提升金融业综合实力和抗风险能力；探索建立金融宏观审慎管理制度框架，防范系统性风险，切实维护金融稳定。”这些内容是央行6月3日发布的《中国金融稳定报告（2011）》所列的今年的部分工作。由此可见，防范和化解重点领域潜在风险尤其是系统性风险已经被列为金融监管当局最重要的工作之一。

　　上述专家指出，地方政府融资平台显然已经被纳入央行重点领域潜在风险以及系统性风险。

　　　　摸清底牌才能化解风险

　　5月30日晚间，一则外电关于国内计划在未来3个月内清理多达4630亿美元的地方政府债务（约合人民币29956亿元），并言之凿凿地称，中央政府将会介入偿还一部分贷款，国有银行（主要是大型国有商业银行和政策性银行）也将介入承担部分损失。此举的主要目的是防止地方政府债务出现违约。具体做法是将部分债务转入新成立的公司，减轻地方政府的债务负担。

　　上述外电关于地方政府债务处理的报道内容并未获得官方证实。但全国人大财经委副主任吴晓灵则对此进行了否认，其介绍称只是要在6-9月进行摸底（很可能是对债务规模的再度确认或摸底潜在坏账的具体规模）。另据财新报道，此动议只是财政部少数部门少数人参与的一个闭门讨论，银监会、发改委都未参与，这个内部会议谈到了针对平台贷款风险未来可能的一个解决方案，但可行性未充分论证，所谓的方案并未最终成形，一切还遥远得很。

　　新华社在6月2日题为《警惕地方融资平台的债务违约叠加风险》的述评中也提醒，地方融资平台债务违约风险有可能在今后两年被叠加和放大。报道称，由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008年下半年后，因此，以3到5年的平台平均还款期计算，融资平台真正的还债高峰将出现在2012年至2013年左右，加之届时地方政府换届等因素影响，在未来两年，一些“本届借钱下任还、借了新钱还旧钱”的平台风险或有所加剧。

　　“由于当前相当数量的平台贷款是以抵押质押为主，而土地抵押又占有相当比例，很多还款主要依靠土地出让收入，在今后一段时间楼市低迷的情况下，如果土地出让收益出现缩水，这些信贷资产的质量和平台的债务还付能力都有可能大打折扣。”新华社特别强调。

　　银河证券首席经济学家左小蕾(微博)称，政府高度重视地方融资平台存在的潜在风险，地方政府也应以国家为重，不能再靠卖地贷款拉高GDP。

　　也有专家认为，大可不必对地方政府融资平台问题持过分悲观的态度。工商银行的经济学家史晨昱表示，5月26日的国务院常务会议更像是对于现有政策的进一步确认，而非新一轮紧缩政策的到来。因为中国银行业的监管层此前已经通知各银行，必须加强对于此类融资平台的贷款审批。他说：“加强管理并不意味着把它们一下子都关掉，那种‘一刀切’的做法是不足取的。”

　　对于地方政府融资平台债务问题，中国社会科学院副院长李扬表示，地方融资平台的发展有体制问题，中国需要处理地方融资平台债务，但要先判断严重的程度。处理地方融资平台债务的关键在于稳定经济周期，防止宏观经济出现剧烈波动。

　　对于解决的办法，李扬认为，需要债务主体来重整，发达经济体处理这些问题也是如此。但现在要判断是否严重到这个程度（债务主体是否需要重整）。

　　另有专家称，今年3月起由相关部委主导的地方政府性债务摸底已在全国展开。最终报告出炉后，估计统一的监管行动也将上路。

　　“总体看，当前地方政府融资平台贷款清理规范工作正有序推进。”央行认为，清理规范只是“堵”，而“疏”更重要，包括“疏导地方建设资金需求，积极探索地方政府以市场化方式融资加强债务管理的制度安排”，“认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局”等。