日本“发输电分离”讨论再起 核危机成改革契机

拖延实行厂网分离的手术使日本深陷电力垄断和核电依赖，此次日本福岛的核电危机将成为推动日本电力体制改革的契机

恐怕没有比这更困窘的60岁了。今年5月1日，原本是日本东京电力公司创建60周年的纪念日，然而在处理核电危机中焦头烂额的东京电力，未来十年可能背上2万亿日元赔偿金的重债，已无心庆典。

“二战”后至今，东京电力公司的发展史，映射出日本电力工业自由化改革的渐进历程，这一历程伴随着一系列法律条文的修订，和无休止的政商博弈。

至今，以保守、谨慎见称的日本电力体制自由化改革已持续17年。各区域电力公司垂直垄断的大格局未变，只在发电侧和售电侧分别引入了独立发电厂和一些特定供电企业。而各大电力公司出于发电成本考虑，倾向于大规模发展核电，尤以东京电力为最。

自3月11日福岛大地震以来，险象环生的核泄漏使核电安全遭受前所未有的严峻考验。日本社会在对“绝不可能崩溃”的东京电力进行批评同时，也在对日本现行电力体制进行反思。

自民党议员河野太郎称，将东京电力收归国有，分离核电业务，将输电和发电业务分开后出售是一种必须的选择。一位名叫伊东良平的房地产业者也以普通电力消费者的身份表达了对于垄断的不满，他认为经过此次核危机，应该将发电和输电公司分立，将输电公司变成像东京地铁公司那样的公有民营企业，实行收入许可制，在发电环节引入自由市场竞争。“技术问题是不难解决的，难解决的是这样一来，电力公司员工的高收入就不复存在了。”

被“电力族”操纵的第三轮改革

在实行电力自由化改革之前，日本的电力体制沿袭自二战盟军最高司令部在1951年下达的一个命令——将日本列岛（不包括冲绳地区）分为九大区域，分别指定一家企业承担发电、输电、配电和售电业务。这奠定了目前日本九大区域电力供应相对独立，各自垂直垄断的基础。这九家电力公司分别为：北海道电力公司、东北电力公司、东京电力公司、北陆电力公司、中部电力公司、关西电力公司、中国电力公司、四国电力公司、九州电力公司，皆为私营企业。1972年，冲绳电力公司成为日本第十家私营电力公司。

各家电力公司名义上是私企，却和政府及政治家们关系密切，常以提振经济景气等为由，向政府要求大额设备投资。上世纪90年代前半段，日本国内各大电力公司纷纷陷入高负债境地。但在“成本加利润”的定价方式下，日子仍然很好过。《日经business》曾撰文称，这样的模式是“实质上的公营企业”。

1994年，日本国内尤以企业界为主呼声高涨，要求解决电力成本过高和缩小国内外电价差距。在全球各国电力改革潮流的影响下，日本经济产业省资源能源厅开始尝试电力自由化改革。

1995年，被称为“不磨大典”（意为难以撼动和改变的法典）的《电力事业法》迎来了31年间的首次修改——承认独立发电企业（IPP）的地位，允许其进入市场。此后日本又承认了特定规模电力企业（PPS）的地位，允许其收购电量后向大客户销售。

相较于欧美多国全面放开发电和售电两侧市场的做法，日本的电力市场改革一直未将发电和输电业务分离。综合资源能源调查会曾对全面放开电力零售市场和实现发输电分离进行讨论，以村田成二为代表的官员表现出推动发输电分离的强烈决心。

然而，这正是东京电力等电力企业最不能接受的，因为这将从根本上动摇电力公司利用输电网络实现地方垄断的基础。时任东电总裁南直哉公开抵制。

在日本，政治家在从事选举等政治活动时政治献金几乎必不可少。而政治献金中的大头都来自于大企业，其中也包括实力雄厚的电力公司，它们的诉求往往是要求政府制定有利于企业利益最大化的产业政策，包括“反对发输电分开”和“支持发展核电”。

日本东海大学教授叶千荣在接受财新《新世纪》记者采访时表示，在小泉纯一郎首相执政时代，电力自由化改革的呼声高涨，但进行得并不彻底，很大一个原因就在于日本国会中许多自民党议员，接受了东京电力的政治献金。而小泉本人无暇顾及。

根据《朝日新闻》的报道，在过去50年间，各大电力公司的职员中共有68人曾在经济产业省任职，目前，经济产业省中有过在电力企业任职经历的官员有13人。在日本政界甚至有“电力族”一说，可见其影响力。

2001年，发输电分离呼声初起时，自民党内的“电力族”便开始发挥作用。曾担任东京电力副总裁一职长达12年的加纳时男，于1998年当选参议员，还曾任自民党能源综合政策小委员会事务局长。他推动委员长甘利明在2002年6月提出《能源政策基本法》法案。这一法案以环保的名义将核电的地位提得很高。加纳时男反对将发电和输电分拆，认为这种做法没有考虑安全性。

《能源政策基本法》法案最后并未在国会上提出，但东京电力及其政治代言人仍然实现了自己的愿望——第三次市场改革只部分扩大了可以自由购电用户的范围，未提及发输电分离。

在影响产业政策制定方面，官商之间的相互依存已病入膏肓。此次福岛地震发生后，日本经济产业相海江田万里表示将敦促经济产业省离职干部今后不再到电力公司再就业。

核电发展悖论

日本电力改革尽管保守，仍为日本企业和民众带来了更低的电价，据日本经济产业省统计，从1994年到2004年，日本国内的平均电价以1.8%的年平均速度降低，十年共计降低16.9%。

1995年电力自由化改革开始之后，东京电力公司应对电价下降的主要办法是减成本。1997年，东京电力公司的折旧费用为10226亿日元；至2009年，缩减至7098亿日元。设备投资额从1994年的15672亿日元减少至2009年的5921亿日元。运营维护费用从1995年的6326亿日元，减至2009年的3739亿日元。现任东京电力公司总裁清水正孝主导了1997年之后东京电力公司的成本缩减计划。

根据《日经business》的估算，核能的发电成本最低，为每千瓦时5日元左右，燃煤发电成本为6-7日元，液化天然气为10日元，石油为17-18日元。成本上的差异，使得东京电力公司的电源结构向核电严重倾斜。目前，东京电力的核电装机容量约占其全部装机容量的三分之一。日本全国的核电装机容量占全国总发电装机容量的17%。

一方面是大规模发展核电；另一方面，设备投资和运行维护费用的减少，意味着设备必须长期服役，其安全隐忧不言而喻。2000年，东京电力公司曝出数据窜改丑闻——福岛第一、第二核电站、柏崎刈羽核电站从上世纪80年代末至90年代共对操作和检查数据进行了29次窜改。

此次丑闻之后，东京电力被要求在2003年4月之前，关闭三家核电站共17座反应堆以备彻底检查。其中福岛第一核电站1号机组由于未按要求进行安全壳密封试验，被要求强制关闭一年。

对于日本各大电力公司缩减设备投资和维护费用，叶千荣认为，这并不是由于电力改革带来的电价下降导致。“看看电力公司的年报就知道根本不存在财力不足的问题；而且日本的电价一年可根据成本的变化调整两三次。”

日本经济产业省次官村田成二当年也在公开讲话中持同样看法。“电力自由化改革似乎不应该因此停止。但接二连三的核电厂停运却不断在压缩电力改革的空间。”他表示。

然而，即使是电力自由化改革的步子谨小慎微，核电事故依然不断。2004年，关西电力美浜核电站3号机组发生配管破裂事故，造成五人死亡。2005年宫城县发生地震，东北电力的女川核电站机组停运。2007年，东京电力再次曝出核电站数据窜改丑闻。2007年北陆电力志贺核电站隐瞒3号机临界事故被披露。2007年7月，新泻县地震，引发柏崎刈羽核电站变压器发生火灾。2009年，九州电力的玄海核电站3号机组发生临界事故

2008年10月，日本众议院外务委员长河野太郎就曾对政府和电力公司提出了严厉批评，称“日本的政治家和电力公司还在延续落后于时代的核电发展战略，压制可再生能源的发展，并向国民隐瞒相关信息”。

日本资源有限，但电力消费量巨大，且作为京都会议的发起者，日本的减排承诺必不可少。出于资源和成本的平衡考虑，日本能源政策一贯侧重发展核电。这一点，无论是民主党还是自民党执政均未改变。因此，尽管核电事故和丑闻频出，日本国内质疑之声不断，但凭借着政治和经济方面的影响力，各电力公司的核电建设方针并未动摇。

直至2011年3月11日的福岛大地震发生后，福岛核电站供电系统，冷却系统失灵，辐射泄漏。4月7日，一次里氏7.4级余震再次致使一些核电站外部供电短暂中断。日本《朝日新闻》网站随后发布的一份调查报告显示，多数核电企业没有就长时间供电中断做好准备，这与过去电力公司一直鼓吹自己电力供应稳定无忧的状况大相径庭。

在这场50年未遇的危机当中，日本开始重新检视是否有过度依赖核电的风险，同时开始着手重组和拆分福岛第一核电站运营商——东京电力。

“发输电分离”讨论再起

上海国际问题研究院信息动态研究所所长陈鸿斌对财新《新世纪》记者表示，日本电力行业对其他企业的开放程度很低，缺乏竞争，导致行业透明度很低，这也是电力公司敢于多次隐瞒事故不报的原因。这次若不是地震加海啸以致核电站爆炸引发严重的供电不足，一些主张在发、输、配电领域引入竞争机制的改革议案可能还会悬而不决。某种意义来说，福岛地震推动了日本电力体制改革的进程，东京电力也许无法再阻止改革的潮流了。

据《朝日新闻》报道，目前一份计划拆分重组东京电力公司的方案正在讨论。根据方案，东京电力将被重组为一家控股公司和数家子公司，分别经营发电和输电业务。火电和水电发电企业将逐步出售。最终，东京电力将变成一家输电企业，规模远小于现在。

但直到5月2日，东京电力总裁清水正孝在国会参议院作证时仍表示，公司没有考虑出售任何电力供给设施。

东京电力公司方面在接受财新《新世纪》记者电话采访时表示，目前，东京电力正对去年发布的中期发展规划中所设计的电源结构进行调整，但具体调整内容不便透露。

东京电力所指的这份中期发展规划是在2010年9月13日提出的，其中明确表示将大力发展核电，将非化石能源在电源结构里的比例提高至50%，并提出要推进福岛第一核电站的扩建工程。完全没有推进电力自由化的内容。

东京电力公司的前景尚不明朗，但要求发输电分离的呼声已愈加高涨。日本原内阁参事官，嘉悦大学教授高桥洋一教授撰文指出，如果此次震后没能实现发输电业务的分开，东京电力的利益就仍受到保护，遭受的损失也将通过电价最终转嫁到电力消费者身上。

日本在发电侧允许独立发电企业（IPP）的参与，但这些IPP的发电主要依靠煤炭、石油和天然气等，成本上处于劣势。加之发出的电还需要送出，又必须面对各大电力公司制定的高昂过网费用——约为电力零售价格的两成。特定规模电力企业（PPS）可以收购电量对市场销售，但一般只能收到较贵的火电，同时支付高昂的送电费用，2009年PPS的销售电量总和仅占全国销售电量2.8%。在发电和销售两个环节，日本试图引入自由化竞争的努力皆收效甚微。

支持发输电分离的人士认为，如果能将发电业务从各大电力公司剥离，就可以在一定程度上解决电力公司利用输电网压制独立发电公司的问题，输电网将成为像高速公路一样的开放通道进行电力运输。同时，也有能源产业界人士认为，发输电分离将有助于风电、光伏发电等可再生能源的发展，打破电力公司为它们设置的上网瓶颈，从而使日本的电源结构更为多样化。

日本正寄望于发输电业务的分离来拯救目前沉疴已久的日本电力产业，福岛核电危机为日本冲破现在电力公司与政治代言人之间盘根错节的利益关系提供了难得契机。相比之下，已经实施了发输电分离的中国电力体制改革也由于电网公司拒绝放开售电侧，而深陷泥沼。已经停滞近十年的中国电改何时进入第二回合？