保障房“胜负手”：3600万保障房难点查访

　　“我们计划在今后五年，新建保障性住房3600万套。”如同30年前的“翻两番”一样，2月27日，国务院总理温家宝提出的“五年3600万套”，是中国政府领导人又一次对亿万民众作出的庄严承诺。那么，3600万套保障房对民众和国家意味着什么呢？

　　按照目前城镇化速度，“十二五”末，中国城镇化水平达到51.4%，城镇居民总人口达到7.4亿人，以城镇户均人口3.1人计算，城镇居民将达到2.387亿户。未来五年新增3600万套保障房，加上“十一五”期间已经解决的1500万套，意味着五年后将有21.4%的城镇家庭通过保障房解决住房难题。

　　目前，在中国已经成为全球第二大经济体，但经济结构失衡和贫富差距持续扩大的新的发展背景下，保障房建设对中国经济社会健康可持续发展的大局意义和战略作用凸显。解决1/5的中国城镇家庭，即远超俄罗斯全国人口的1.53亿我国中低收入者的住房问题，以2010年全国商品房平均价格5034元/平方米、全国平均造价2000元/平方米、保障房单套60平方米计算，将有9.28万亿元的财富转移到中国中低收入者身上。

　　毫无疑问，3600万套保障房五年后的竣工，将意味着新中国成立以来最大规模的财富成果共享，也是世界上最短时间内最大规模的财富公平转移，更是一千多年前伟大诗人杜甫“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”梦想的实现。

　　住房大局的意义还不仅在于此。解决住房这个1/5中国城镇家庭最大的后顾之忧，释放出来的经济拉动力，将直接体现为居民消费的巨大扩张（仅这3600万套保障房以及相关装修就有6.12万亿元的消费规模）。一定程度上，所谓经济发展方式的转变，关键就在于增强经济内生动力，通过保障房疏通久被阻塞的国内消费，无疑是解决转型的“胜负手”。

　　的确，这是一个资金需求巨大的世纪工程，需要配套建设的制度和机制复杂艰巨，某些质疑者甚至将之指为“一场乌托邦运动”、“口惠而实不至”然而，相对于中国过去五年年均11.2%的GDP增长、21.3%的财政收入增长、累计22.1万亿元的基础建设投资和2.85万亿美元的外汇储备，当前我们具备的资源和可以协调的办法一定比困难多得多。

　　因此，解决问题的核心是勇气和信心。正如温家宝总理所言，“没有决心，眼前到处都是困难。”面对关系中国社会经济可持续性发展的保障房大局，中央已下决心并付诸行动，这就是，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”现在，对政府此番承诺拭目以待的同时，我们需要的不是冷嘲热讽的围观，而是社会各方力量用建设性的集思广益，共同参与和实现这项民生伟业。

　　（文/健君）

　　3600万保障房难点查访

　　影响我国未来保障房建设的难题，资金不是第一位；关键在落实中如何将政策力量和制度力量以及高度的全局意识、责任感凝聚成合力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　任会斌 邓华宁 李美娟 沈翀

　　针对未来五年新建3600万套保障房的国家规划，《瞭望》新闻周刊近期在内蒙古自治区、湖北省等地进行实地调研，发掘目前保障房建设面对的问题，寻找政策落实的现实道路。采访中，本刊记者了解到，近年来各地保障性住房的建设规模迅速扩大，但部分地区和林业、农垦企业的负责人反映，在实施中遇到了配套设施资金投入压力大、税收优惠落实难等问题。

　　与此同时，本刊记者走访南京、武汉、九江等地房管部门、保障房小区住户了解到，各地保障性住房建设与交付量今后几年将大幅增加，保障对象也将向“夹心层”、中低收入者扩面。由于目前保障性住房申请者收入统计手法单一、保障性住房分配制度中仍有漏洞和不平衡的现象。在多位受访人士看来，“健全保障房分配制度已是当务之急。”

　　另外，也有部分保障性住房建设项目存在建设过程中部门之间协调不及时，电、气等配套设施没解决等问题，导致居民无法入住或者住得不够舒心。相关专家接受本刊记者采访认为，能否使多部门形成合力推进保障房建设，正在成为保障房政策落实到位的关键。

　　配套资金压力巨大

　　近年来，随着保障性安居工程建设规模的逐年扩大，部分财政实力薄弱的地区在水、暖、气等管网和道路、教育、卫生等基础设施配套上，遇到了很大资金压力。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，湖北省黄石市房产管理局副局长吴金文说，“目前，在各级财政资金的补贴下，建房子已经没有多少困难，包括‘吃财政饭’的黄石。但是地方缺乏大规模建设配套设施的资金。”多地信息显示，目前各地都在大力推进公共租赁住房建设，但是配套的信贷政策却跟不上，银行还没有这个贷款目录，相应地也就不会有利率优惠。

　　城市、工矿等棚户区改造项目，主要集中在旧城区或老工业区、矿区、林区、垦区，然而这些地区的财力、企业资金实力往往比较弱。

　　例如，内蒙古自治区包头市的东河区，每年财政收入只有20多亿元，其中可利用财力不到6亿元，是内蒙古财力最弱的旗县区之一。东河区区长贺海钧向本刊记者介绍说，东河区属于典型的“吃饭财政”，但是棚户区房屋面积却有400多万平方米，相当于包头市其他8个旗县区的总和。

　　“主要是给排水、供暖、学校、道路等设施的投资大。”贺海钧说，借着政策机遇，东河区力争2012年末完成城市棚户区改造任务，其中仅北梁棚户区改造工程一项，就需要基础设施配套资金40多亿元。为解决资金问题，东河区已与国家开发银行内蒙古分行协商，计划贷款20亿元。

　　海拉尔农垦（集团）有限责任公司，是农业部六家直属直供农垦企业之一。2009年启动国有垦区危旧房改造项目以来，该公司已经完成住房改造、新建住房11944套，2011年计划再改造、新建房屋3520套，全面改善困难职工的住房条件。

　　这家公司副总经理张树通对本刊记者坦言，各个农场的职工过去住的都是土坯房、板夹泥房，没有供水、供暖等设施。而新建的楼房，配套设施齐全才能住。过去两年里，企业已经投入了基础设施配套资金3500多万元，由于房子多、资金有限，只能解决水、电等最基本需要。

　　另外，上级资金下达有些滞后，也加大了保障性安居工程建设的资金压力。比如，大兴安岭林业管理局（森工集团）基本建设处住房建设工程管理科科长李培林说，2009年的上级资金是6月份下达的，2010年的上级资金是7月下达的。每年在资金到位前，项目实施单位为了用好有限的施工期，需要先垫资施工。有些困难单位垫不起，往往会影响工程进度。

　　税费优惠政策难落实

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会住房保障科科长刘志文说，按照国家对经济适用房、廉租住房等保障性住房项目，享受建筑业营业税等多种税收优惠，但是当地有的地税单位照收不误。

　　李培林说，大兴安岭林区棚户区改造项目的建筑业营业税，按3%的税率征收后，牙克石市地税部分返还50%，没有全额返还。参与棚户区改造的建筑企业免征销售不动产营业税，税率为5%，目前地税部门虽然暂缓征收，但是没有免除。

　　国家要求以行政划拨的方式供应保障性安居工程用地，但大兴安岭各林业局所在地的政府要求土地出让金先征后返，部分林业局因资金有困难交不起。而且，即使交了款，返还也慢。所以，2009年林区棚户区改造工程实施以来，这笔钱都是大兴安岭林管局（森工集团）代下属林业局交款，然后冲抵建设工程费。

　　张树通介绍道，2009年初，呼伦贝尔市政府出台文件，对保障性安居工程项目减免税费，但是当地税收部门却把垦区危旧房改造项目，与其他保障性安居工程区分对待。另外，垦区农场所在的部分旗县市区，要求收建筑业、销售不动产营业税。但是国有垦区危旧房改造项目，是给职工建设保障性住房，企业自身并未形成固定资产，所以对这些税一直顶住没缴。

　　分配政策上下不匹配

　　不久前，本刊记者走访了南京市秦淮区银龙花园一期、二期和四期，雨花区春江新城一期和四期项目。这里的不少居民是郊区拆迁农民和城市拆迁户中的低收入群体。居民们普遍反映从保障性住房政策中得到了实惠。但他们也反映，保障性住房小区内时常能看到豪华车出入，“小区内也存在房屋出租和长期空置现象，有少数分到房子的人不太像是应该被保障的对象。”

　　按规定，经济适用房的拥有者本应是住房困难户，然而公开的租房信息显示，武汉某些经适房小区却成了住户牟利的手段。“丽华苑85平方米，1800元/月；红旗公寓90平方米，精装1500元/月；黄浦人家80平方米，1500元/月”本刊记者打开武汉几家房地产网站的租赁频道，就看到了上述出租信息。这些房源大多是政府严禁出租的经济适用房。

　　一些熟悉保障性住房分配的人士分析，保障性住房小区内的确存在个别贫富不均的现象，这与拆迁分配过程中政策不好把握有关。另外，国家虽然明令禁止经济适用房出租，但是保障对象种类多，而大量拆迁农民分到经适房就没有受到这项政策的约束。

　　南京市房改办主任负责人介绍，保障性住房出租现象有其合理的一面。南京市有6万多套经适房供应给集体土地拆迁的农民家庭，也就是通常意义上所说的“拆迁安置房”。这一政策是为了“尽可能降低建设成本，让拆迁安置户享受经适房政策”。南京市的拆迁安置政策，“允许征地拆迁失去自有土地的农民，多购买一至两套经适房出租，用于补贴其生活”，这也是“进一步构建和谐社会的重要举措之一”。武汉市房管局相关人士也表示，由于前几年经济适用房有很大比例供应拆迁安置农民，地方政策不限制农民出租经济适用房。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，江西省九江市房管局副局长吴海林说：“保障性住房建容易，但分配很难。虽然全国各地有些好的分配办法，我们九江的五道程序、四道把关、三榜公示，从程序上来说很严密，但是还是有人‘浑水摸鱼’。”

　　吴海林说，出现收入还可以的家庭也“混入”分配队伍并不是没有可能，“现在，一个家里夫妻都存在不知道对方收入的情况，更何况邻居。在分配住房给最困难的人群时，我们往往依据民政部门提供的低保户名单，但是在分配最低收入之上的一些‘夹心层’时，我们在收入的甄别上就难了。”

　　住在南京市春江新城一期的几个老大爷向本刊记者反映，近几年对家庭的拆迁费用不断增长，安置房数量不断增多，很多拆迁户得到了实惠，这体现了国家对农民的关怀。但与早几年的拆迁户对比起来，差距就比较明显，“大家都住在一个小区里，有的只分到一块肉，有的却得了一头猪。”

　　作假源头

　　九江市房管局局长朱作清告诉本刊记者，分配再科学，也难以百分之百地过滤，“至目前，我们对分到了房子的中签户，有的甚至住进去了，清查出6户不合格。”他举例说，2009年，都昌县一个副乡长以一个普通农民到庐山区来打工的身份，申购一套经适房，“他的材料层层过关，还中了签，做了装修，正准备入住时，我们接到举报，说有公务员弄虚作假，一查属实。经了解，他的户口挂在庐山区，审检材料非常完整。”

　　朱作清说，“目前我们整个国家很多基础工作不到位，比如收入核定机制、诚信机制，不像其他国家，所有的收入要入账。基础整个不扎实，就很难核定真正的家庭收入。”比如，“今年我们的廉租房申请标准是家庭年收入9780元、经适房是11118元。规定是精确到了一元钱，但是无法做到客观。”在他看来，今后保障房建设规模越来越大，全国很有必要加强数据化、信息化等基础管理。

　　南京市房改办负责人表示，当前保障房分配相关规定还需完善，“分配政策没有禁止高收入者的直系亲属申请保障房。”比如，一个富豪的父母如果没有正当的职业和可靠的收入，符合了政策的要求，就能够申请保障房。从法律上说，富豪虽然有赡养老人的义务，但是没有给他们提供住房保障的义务。现实中确实有富人、公务员的直系亲属申请到保障房的事例，但并不违规。

　　同时，多位受访的地方房管部门的干部指出，保障房小区内财产差距拉大的现象，这与拆迁补偿标准近年来大幅提升有关。建议政府考虑早期拆迁对象的困难，尤其是针对早期农村拆迁户，应该就补偿情况分类细化，适当提高其低保、养老金的发放标准。

　　而在市场经济环境下，对于稀缺而又廉价的保障房资源，还要防止权力寻租现象的发生。应该研究如何在公开透明的前提下，让分配过程更好地接受相关群众的监督。同时，建议建立独立的第三方复查机制，借鉴国外经验，对弄虚作假者追究法律责任。

　　遭受部门利益“绑架”

　　从本刊记者走访江西、湖北、江苏等地区了解到的情况看，近两年，各地的保障性住房建设明显提速，供应量也越来越大，圆了大批住房困难居民的安居梦。但是，也有部分保障性住房建设项目存在建设过程和政策落实中部门之间协调不及时，保障房“好事没有办好”。

　　日前，本刊记者在某市就保障房调研时了解到，这个城市某廉租房二期保障房项目竣工半年，因没有通电至今仍无法交付使用，864户廉租户虽已摇号一年多，仍只能望“房”兴叹。

　　2009年春节前，该市房管局已向该市供电局办理了相关供电报装手续。目前，所有供配电设施工程费已向供电部门全部付清。供电部门拖至目前仍未供电的原因有三个：

　　一是当地供电部门告之，这个项目在立项、审批、设计中，材料和施工队伍都要通过省电力公司进行招标，周期过长，导致配套项目、道路施工无法正常推进；二是供电公司以“房管部门不帮助催交工程费就不接电”为由拖延时间。据该市房管局项目处陈金汉介绍，去年8月，该市供电公司提出，以前保障房项目的承建商某公司欠缴其工程款，请房管部门督促缴款，否则不予接电；三是近期供电部门与房管、规划部门在一个“临时建筑”的问题上存在“纠纷”，这是目前保障房小区接不上电的主要原因。

　　本刊记者实地采访了解到，该廉租房小区地处较偏远，配套的商业网点目前没有建成，为方便廉租户日常生活，当地市政府、市建设规划局等都同意房管部门兴建一排临时的临路店面。但是，供电部门认为，这些临时商铺属高压走廊下，影响公共安全，要求必须拆除，否则不给这个小区供电。该市供电局总经理表示，接电一事的确是因为临时建筑的原因遭到搁置。据悉，该市一位副市长就此事多次与该市供电部门协调，但是进展缓慢。

　　事实上，该市供电部门多次以不给保障房小区接电为筹码争取企业利益。本刊记者调研中发现，类似这个廉租房小区遭遇的水、电、气乃至物业费等难题，都大量发生在保障房建设中。

　　项目审批时间过长

　　本刊记者了解到，尽管我国对保障性住房建设项目，实行土地和项目审批“绿色通道”制度，但是审批时间长的问题依然存在。

　　内蒙古住房和城乡建设厅住房保障处副处长聂海俊为《瞭望》新闻周刊分析说，保障性住房建设需要经过立项、规划、征地、施工等环节，环环相扣。目前，虽然有土地审批“绿色通道”制度，但是关于土地审批有关的法律法规和程序，也必须遵守和履行。

　　以划拨土地为例，位于城郊的一些保障性住房项目，如果占用村集体的土地，只有将集体土地转为建设用地后，地方政府才能划拨。此外如果占用耕地，还得层层审批至国务院，要走完这些程序，至少得半年时间。

　　大兴安岭林业管理局（森工集团）乌尔旗汗林业局基本建设科科长穆玉森告诉本刊记者，林区等棚户区改造项目，主要实行原地建房的安置方式，但是该林业局2010年所实施项目的土地使用证、建设用地许可证等手续，至今还没办下来，林业局只得先行建设，因为保障性安居工程项目原则上要求当年开工，当年的完工率或基本完工率达到60%，所以时间紧张。

　　南京、南昌、九江等市的部分干部和施工企业，也提出了同样的问题。南昌市建设部门的一位干部说，从各城区的土地部门到市、省、国家国土部门，审批需要一定的时间，为了完成一年一度的任务，一些地区在土地证获批前就动工，甚至出现了房子已经建好，“准生证”还没办下来的现象。

　　九江市住房保障和房管局住房保障科科长周良亨说，保障性住房项目整个的审批项目时间有些长，省里与市里每年年初都要签订目标责任状，各地抓紧落实，从选址到报地到征地到拆迁到项目前期勘查规划、招投标，需要几个月的时间，但是省里和市里签订协议后一般要求6月份开工。

　　南京仙林房地产开发公司是南京市最大的一家专门从事经济适用房建设的国有企业。谈起经适房项目的审批环节，公司总经理周华山头痛地说，“在实际建设过程中，各个相关部门的手续办理极其繁琐。该公司专门成立了一个部门，进行前期运作。”

　　北方因寒冬施工期短，也影响了保障性安居工程的建设进度。李培林说，内蒙古和东北地区，一般4月底才能开工，10月份就封冻，施工期太短。

　　“和谐拆迁”变成“遭遇战”

　　棚户区改造等保障性安居工程建设，大多涉及拆迁问题，各地为了加快拆迁进度，出台了不少优惠政策。比如，南昌市为了加快推进南昌市棚户区改造拆迁工作，鼓励住宅房屋被拆迁人选择货币补偿并促进提前搬迁，有关部门因地制宜制定了安置补偿政策。

　　政策规定，拆迁产权面积小于36平方米且在同一城区只有一处住房的，安置时补齐36平方米，而且不交差价。选择货币补偿的，在规定期限内搬迁的按市场评估价的20%给予补助奖励等等；在规定搬迁期限内前15天完成搬迁的，再按市场评估价20%给予奖励。

　　南昌市出台的优惠政策在实践中取得了较好成效，但是部分棚户区改造项目仍然推进较慢。比如，拆迁接近尾声的西湖区利字街片区，由于60多户的要价过高，拖住了整个片区的拆迁进度。近年来实施的其他项目，有些也遇到了类似的问题。

　　作为内蒙古城市棚户区居民最多的地区之一，给巴彦淖尔市去年的城市棚户区改造任务为28882户。当年，已有29072户居民签订了协议，涉及改造项目77个、协议面积312.15万平方米。本刊记者实地采访了解到，拆迁时间长，拖慢了不少项目的进度。

　　巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会住房保障科科长刘志文说，住在棚户区的主要是低收入居民，老弱病残也很多，经济承受力差，都想多争取点利益。因此，部分居民在协商拆迁协议时一拖再拖，有些甚至漫天要价，态度上也很不配合。

　　另外，一片棚户区改造与否，首先需要尊重民意，同意改造的居民比例达到70%以上才能实施纳入改造范围。从项目论证、政策宣传、公告，到与居民协商拆迁安置事宜、一户户签拆迁安置协议，需要三五个月的时间，而且拆迁签约率达到70%才能启动拆迁，否则就违反规定。

　　临时住房少也制约了拆迁进度。以内蒙古巴彦淖尔市为例，从拆迁到回迁，拆迁户每户每月虽然有800元的租房补贴，但是临河区可租赁的中低价房源有限，一年拆2万多户确实也住不下。

　　参与企业实力弱

　　本刊记者在内蒙古、湖北等地了解到，棚户区等保障性安居工程项目的利润率低，吸引力差。一些参与项目建设的房地产企业由于实力较弱，建房进度慢，拖慢了回迁进度。例如巴彦淖尔市的城市棚户区居民中，要求回迁的比例在80%以上。以前参与改造工程的主要是中小开发商，有些存在后续资金不足的问题，无法保证按期回迁。在湖北省武汉市等地，有些保障性安居工程项目也存在回迁房交付慢的现象。

　　包头市东河区北梁棚户区改造项目于2003年启动以来，有些人等待回迁的时间也比较长。东河区区长贺海钧说，北梁等棚户区的绝大部分居民要求回迁，由于房屋密度大，拆迁成本高，加上前些年参与改造的又主要是中小开发商，资金实力弱，只能边开发边建安置房，导致部分拆迁户的回迁周期有些长。

　　针对这个问题，近年来东河区将拆迁户的租房补贴标准，由每户每月200元提高到了500元，并改变过去的做法，实行先安置或补偿居民，后改造开发。对等待回迁时间过长的2600多户居民，东河区专门划拨土地兴建了一批安置房，去年已经解决了1300户，剩下的也将在2011年全部得到安置。

　　据贺海钧介绍，国有建筑企业实力和社会责任感强，提高城市棚户区改造等保障性安居工程的建设效率，国家可以考虑引导和鼓励地方与国有建筑企业合作。其中，1月7日，东河区政府已经与中国对外建设总公司签约，委托中国对外建设总公司整体负责北梁棚户区的改造工作。

　　住房保障体系初步成型

　　“十一五”期间，我国解决了相当于韩国人口规模的保障房建设；“十二五”期间，还将提供相当于英国和西班牙两国人口规模的保障房

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　邓华宁 任会斌 李美娟 沈翀

　　走进江苏省南京市迈皋桥丁家庄保障性住房项目工地，映入眼帘的是繁忙的施工景象。负责施工的中建八局第三建设有限公司党委副书记马清杰告诉《瞭望》新闻周刊，丁家庄保障性住房项目总规划面积188万平方米，紧邻地铁线，计划五年内竣工，可安置1.9万户居民。

　　本刊记者了解到，2010年南京市规划的四大保障性住房片区总建设规模达到了1000万平方米，以公共租赁房、中低价商品房为主，同时搭配有普通商品房。四大片区均毗邻地铁或轨道交通线，生活配套设施规划完备。

　　近日，本刊记者在江苏省、湖北省、江西省、内蒙古自治区等地走访一批新建保障性安居工程项目时看到，经过近年来的大力推进，一座座选址好、配套全、规模大的保障性安居工程小区拔地而起，保障范围也由城镇低收入居民向“夹心层”居民和工矿、林业等企业职工扩展。

　　而且，许多地区在近年来的保障性住房建设中，改变了以往那种在偏远地方选址的做法，拿出了不少交通等条件好的地块，兴建的小区生活、教育、医疗等配套设施完备，规模也很大。不少地区、地方还对“十二五”保障房建设提出了更高的要求。

　　值得关注的是，随着我国住房保障体系的建设力度不断加大，保障性住房建设的资金投入持续增加，保障范围快速扩大，住房保障体系正趋于清晰，资金投入、土地供应等长效机制已经成型，保障性住房建设大为提速。选址好，规模大，配套全，覆盖广，符合我国国情的住房保障制度已经初步形成。

　　优质保障房拔地而起

　　位于内蒙古自治区包头市东北部的石拐区，“一五”时期因煤而建，到“十五”末期煤炭资源濒于枯竭，全区6.6万人大部分住在煤矿沉陷区、棚户区里。包头市通过跨区统筹配置土地，近年来分别在九原区、东河区、滨河新区建设小区，安置石拐区煤矿沉陷区、棚户区的居民。

　　其中滨河新区划拨出土地3600多亩，规划了总建筑面积达119万平方米的民馨家园，可安置石拐区的1.25万户棚户区居民。本刊记者在民馨家园采访时发现，这处小区位于包头市滨河路旁，交通便利，幼儿园、小学、中学已经完工，社区医院正在装修，今年即可投入使用。

　　湖北省武汉市新建的百步亭保障性住房项目、黄石市新建的金广厦保障性住房项目，建筑面积分别达到46万平方米和42万平方米，均能容纳2万多名居民。其中，金广厦保障性住房项目紧邻黄石市市委市政府，位置优越。

　　江西省九江市最大的保障性住房项目螺狮山小区，60栋墙面楼房排列有序，外墙贴有统一的橙色瓷砖，小区的绿化率接近36%，非常美观。本刊记者了解到，这个小区一、二期工程将在今年7月竣工，总建筑面积约35万平方米，可入住居民近5500户，小区内超市、农贸市场、小学、中学等配套设施齐全。

　　保障覆盖面持续扩大

　　本刊记者在采访看到，许多地方在加快保障性住房建设的同时，公租房、中低价商品房、青年公寓等保障住房品种日益丰富，保障对象也从以往的城镇低收入居民向新就业大学生、农民工等“夹心层”延伸。

　　苏州工业园区的“锦程之星”公共租赁住房项目，精装修交房，并配置有全套家具、家电，可拎包入住。目前已入住2000多名新就业的大中专毕业生；常州市在产业园区、工业企业集中区，已经建成各类“青年公社”400多个，解决了50多万外来务工人员和新就业大学生的住房问题。

　　今年初，120多家低收入无房户搬进了位于湖北省黄石市的马家嘴廉租住房小区。56岁的居民董玉宝说，“十来年了，到处租房过日子，感谢政府给我安了个新家。”江西省赣州市章江南苑保障房小区，楼前楼后绿草茵茵。住在章江南苑小区的居民曾海说，搬家之前，他们一家三口住在一间租来的不足12平方米的房子里。2010年，他经过公开摇号分配到了一套50平方米两室一厅的房子，每月房租才75元。

　　在一些林区、矿区，几十年来积累的住房难题也正在解决。45岁的陈自良，是大兴安岭林业管理局（森工集团）乌尔旗汗林业局佰拉图森林管护站的职工。2009年12月，他们一家三口搬进了位于乌尔旗汗镇的安置小区。

　　在此之前，陈自良已经住了20年的板夹泥房。陈自良感慨地说，“我们家一年的收入不到一万五，孩子还在读大学，根本买不起商品房。前年花了8000块钱就住上了新房，感觉轻松了不少，国家没忘记林区。”

　　据本刊记者了解，2008年国有林区棚户区改造工程试点启动以来，大兴安岭林管局已经改造和新建住房34689套，其中29844套已经有居民入住。

　　“十二五”更快、更好

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，江苏省住房和城乡建设厅副巡视员王如三说，2010年，江苏省的各项保障性住房建设指标都超额完成全年计划，其中新开工经济适用住房13.5万套，超额35%；发放廉租住房货币补贴5.2万户，超额30%；新增公共租赁住房10.2万间（套），相当于全年计划的102%；完成危旧房改造1097.7万平方米，超额50.3%。

　　“十二五”期间，江苏省承诺人均住房建筑面积低于15平方米的中等偏下收入家庭的住房困难将全部得到保障。同时，大力开展公共租赁住房建设，着重解决城镇新就业人员、外来务工人员等群体的住房困难问题。

　　本刊记者还获悉，“十一五”期间，内蒙古投向保障性安居工程资金多达689.9亿元，累计建设保障性住房78.5万套。“十二五”期间，内蒙古将进一步加大保障性住房建设力度，进一步扩大廉租住房覆盖范围，发展公共租赁住房，对低保家庭和低收入家庭住房困难户应保尽保，并力争到2012年基本完成各类棚户区改造。

　　江西省“十一五”期间，累计改造城市棚户区15.4万户，国有工矿棚户区1.64万户，国有林场危旧房1万户，煤矿棚户区1.86万户，农村危房4.9万户。江西省计划到2011年底，完成涉及全省74个县（市、区）的2030万平方米的棚户区改造任务，到2012年末实现人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭应保尽保。

　　湖北省将城镇居民住房保障工作列为十件惠民实事之一。2010年，湖北省共新增廉租住房4.42万套，超出目标任务4700套；新增公租房1.08万套，超出目标任务800套。“十二五”期间，全省计划新建和筹集保障性住房及各类棚户区改造住房100万套（间），实施农村危房改造40万户，将基本解决中等偏下收入家庭住房困难，使住房保障覆盖面达到城镇人口的15%以上。

　　框架体系初成

　　上世纪80年代中后期拉开的住房体制改革，为我国房地产市场注入了活力，但是由于相关配套制度不完善，住房供应结构不合理、房价上涨过快、涨幅过大等问题，以及住房市场在解决中低收入家庭住房困难方面的失灵问题，也浮现了出来。

　　住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊告诉《瞭望》新闻周刊，2007年国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调各级政府要把解决城市低收入居民的住房难题，作为一项重要职责，并且进一步明确了住房保障范围和标准，为解决住房这项重大民生问题提供了制度保证。

　　2009年以来，我国又相继启动了中央下放煤矿、国有林区、国有工矿、城市等棚户区和危房改造工程，住房保障范围由此从城市扩展到林区、垦区、矿区等区域。

　　2010年6月，住房和城乡建设部等七部门又出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，在全国范围内启动了公共租赁住房建设计划，其着眼点是解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体，填补了住房保障体系的一大空白，标志着我国住房保障制度建设进入了新的阶段。

　　接受本刊记者采访时，住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹说，“2011年，我国开启了保障性住房建设的井喷时代，其中公共租赁住房将充当主力军，这将圆更多居民的安居梦。”秦虹认为，在高房价的情况下，大力发展公共租赁住房可以加大对“夹心层”的住房保障力度，并且有助于平衡供求关系，削弱房价上涨的基础，意义重大。

　　经过多年的探索，我国已初步形成了以廉租住房制度、经济适用住房制度、公共租赁住房制度等为主要内容的住房保障体系。目前，我国保障性住房包括廉租住房、经济适用住房、保障性安居工程住房、公共租赁住房、限价商品住房等主要类型，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。

　　大受益面提速建设

　　2008年，为应对国际金融危机，中央把加快保障性安居工程建设作为扩内需、保增长、惠民生的重大举措，国务院有关部门先后出台政策，要求落实地方各级人民政府责任，增加保障性住房和普通商品房有效供给，同时抑制投资投机性购房需求，加快推进保障性安居工程建设，规划到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

　　随后，各地区、各部门按照党中央、国务院的决策部署，大规模开展保障性安居工程建设，保障性住房的覆盖面进一步扩大。

　　家在呼和浩特市赛罕区的胡迁友，是个靠打零工谋生的无房户。去年12月，胡迁友申请到了一套廉租住房，面积为49平方米，最近夫妻俩正准备搬家。谈起新家，胡迁友脸上露出了笑容。他告诉本刊记者，“我去看了好几次，地上铺着瓷砖，白墙面，搬过去被褥就能住，每个月租金不到40元。”相比之下，他以前租的两间旧平房，面积不到30平方米，每月租金却要150元。

　　近年来，各地像胡迁友这样住进保障性住房的居民，不胜枚举。据住房和城乡建设部统计，“十一五”期间，我国通过大规模建设各类保障性住房，彻底改善了1140万户城镇低收入居民和360万户中等偏下收入居民的住房条件。

　　在受益面迅速扩大的同时，我国的保障性住房建设也在提速。2010年全国计划建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套。当年，全国共开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房590万套，其中基本建成370万套，超额完成了预定目标。

　　按照规划，“十二五”期间，我国将建设城镇保障性安居工程住房3600万套，其中2011年和2012年，将分别建设公共租赁住房等保障性住房1000万套，随后的三年将建设保障性安居工程住房1600万套，到“十二五”末保障性住房的覆盖率将达到20%。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，国家发展和改革委员会投资研究所研究员张汉亚分析说，大规模建设保障性住房，既改善了民生，又增加了房源、优化了供给结构，有助于有效遏制房价持续上涨，可以增强民众对楼市调控的信心，促使房地产市场逐渐回归理性，有益于我国房地产市场健康发展。

　　长效机制建设克难推进

　　近年来，我国通过扬长避短，初步探索出了支撑保障性住房制度建设的长效机制，资金投入、土地供应等相关政策正逐步完善。

　　其一，多层次、多渠道的财政投入体系已经建立。据财政部部长助理王保安向《瞭望》新闻周刊介绍，近年来，保障性安居工程的财政投入渠道不断拓宽，目前已经有中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等。

　　同时，财政投入规模也迅速扩大。其中，仅2007年以来，中央财政就累计下拨保障性安居工程补助资金1547亿元。在中央财政“风向标”的指引下，地方的财政投入积极性也很高。

　　其二，财税扶持政策不断完善。王保安说，近年来，财政部门先后出台了保障性安居工程非税收入的优惠政策，对廉租住房和经济适用住房以及公共租赁住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治项目，一律免收各项行政事业性收费和政府性基金。

　　此外，财政部门还明确了保障性安居工程的税收优惠政策，对廉租住房等保障性安居工程项目给予营业税等多种税收优惠，并且规定廉租住房和政府投资建设的公共租赁住房的资金收入，专项用于廉租住房和公共租赁住房的管理和维护等支出。

　　其三，信贷资金成为重要支撑。本刊记者从中国银监会了解到，“十一五”期间，部分银行业金融机构对大批廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性住房建设项目，给予了信贷资金支持。

　　截至2010年底，国家开发银行已经累计发放保障性住房建设贷款1455亿元，覆盖了全国30个省份，惠及了204万户住房困难居民。2011年，国家开发银行将再安排保障性住房新增贷款规模1000亿元，支持各地建设保障性住房。中国工商银行仅2010年一年，就累计发放保障性住房贷款94亿多元，同比增长55%。

　　目前，我国以各级财政补贴和配套资金、银行信贷资金、项目实施企业资金、社会资金、个人自筹资金为组成部分，初步搭建起了我国保障性住房建设的资金投入机制。

　　其四，土地供应机制日益完善。一方面，为了严格落实保障性安居工程免交土地出让金政策，保障性安居工程的用地实行行政划拨，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免交土地出让金；另一方面，供地规模也迅速扩大，而且要求地方保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房的用地，不低于当年住房建设用地供应总量的70%。

　　其中，国土资源部2010年的保障性住房计划供应土地2.45万公顷，较上年实际出让面积大幅增长123%；棚改房用地计划3.66万公顷、中小套型商品房用地8.04万公顷，三项合计占住宅用地总量的76.6%。

　　特别在去年的保障性住房用地计划中，经济适用房用地占保障性住房用地总量的71%，廉租住房用地占29%，与2009年的实际供地面积相比分别增加了79%和472%。与此同时，各类棚户区改造用地计划也首次纳入住房用地计划管理。

　　据国土资源部最新公布的数据，去年保障房等项目的土地供应，好于预期。统计显示，去年全国廉租住房、经济适用房和中低价位、中小套型普通商品住房用地，占全年住宅用地的82.3%，保障性住房用地基本实现应保尽保。

　　“十二五”期间，为了落实好保障房建设计划，我国将继续执行土地供应向民生领域倾斜的政策。其中，1月26日召开的国务院常务会议已明确提出，各地要严格住房用地供应管理，增加土地有效供应，落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量70%的要求。

　　黄石的“第三条保障线”

　　可租、可售产权共有，内生“造血”多方参与

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　沈翀 任会斌 李美娟 邓华宁

　　日前，《瞭望》新闻周刊调研中了解到，近年来，湖北省黄石市在坚持住房保障公益性取向的前提下，结合地方实际，以发展公共租赁房为核心，按照“政府主导、政策引导，政策保障与市场运作相结合”的思路，构建起一套实现全覆盖的住房保障体系，使住房保障成为继社保、低保之外的第三条保障线。

　　作为中部地区的老工业基地，黄石市的住房困难居民数量庞大，其他城市普遍面临的住房保障扩面难、棚户区改造启动难、保障性住房筹资难在这里有着更为集中的反映。

　　黄石市房地产管理局副局长吴金文告诉本刊记者，城区21万户家庭中，就有2万多户家庭的住房面积在13平方米以下，其中能享受廉租住房保障的不到5000户，加之大量“新生代”、“夹心层”、外来务工人员进入城市，进一步加剧了住房保障的压力。在黄石，仅棚户区改造一项就需资金60亿元，资金缺口大。

　　他介绍说，“压力逼着黄石对现行保障体制进行体制机制性创新。”借鉴发达国家住房保障经验，结合地方实际，黄石市以公共租赁住房整合保障资源，构建全新的住房保障制度设计。主要思路包括三方面：

　　创新供给分配机制，整合保障产品、保障类别，化繁为简，扩大保障房存量。

　　黄石市原有保障性质的住房种类有廉租住房、经济适用住房、限价房、国有直管公房、自管公房、公务员住房、外来务工人员周转住房以及棚户区改造安置用房。为扩大房源，该市对还未让渡产权的带有保障性质的住房，全部清理并纳入公共租赁住房管理。

　　同时吸纳社会力量参与扩大房源，一方面纳入部分社会性出租房为公共租赁住房，另一方面强制商品房小区配建公租房。整合各类保障房资源后，廉租房、经济适用房、限价房等各类住房保障对象以及新出现的“新生代”、“夹心层”全部被纳入公租房保障体系。

　　创新运行机制，市场租金，分类补贴，租补分离，简化管理类别，促进社会公平。

　　在管理上，成立具有独立法人资格的众邦城市住房投资有限公司，由该公司或者其他公共租赁住房的营运主体依据地段、房型、面积等因素，按照政府指导的市场价格对外出租，变以前的政府定价为市场租金定价。与此同时，住房保障中心按照申领人的收入（资产）和住房等情况分类给予补贴。

　　创新流转机制，租售并举，共有产权，实现保障产品内部流动。

　　租补分离后，住房保障中心对承租人的补贴标准随其收入不断提高而不断降低直至取消补贴，当承租人认为支付租金相对于购买产权“不划算”时，保障对象在租满5年后，可以提出购买部分或全部产权或者选择退出。出售产权获得的收益用于补充公租房建设资金，使公租房营运主体实现内部造血、滚动发展。

　　试点一年多以来，黄石初步形成了具有地方特色的公共租赁住房制度体系和组织实施体系。在运作主体上，房产主管部门负责研究和制定相关政策，制定中长期发展规划和年度供应计划。市住房保障中心具体负责申请受理、资格审查、租赁补贴的审核和发放等政策性业务。众邦房投作为公益性公共租赁住房营运主体，负责房源筹集（建设）、租赁经营和日常管理等工作。

　　从项目推进情况看，国有公房清理工作全面展开，目前已转500套，剩余的3400套将陆续转为公租房。3575套在建廉租房和已配租的廉租房明年3月份全部转为公租房，加上新建公租房3720套（含200套外来高级人才公租房），届时，全市可筹集公租房1万余套。

　　黄石市房产管理局局长刘昌猛向本刊记者介绍说，黄石的探索是在我国住房保障现有框架内进行集并和规范，它的价值首先在于破解了房源少、分配乱、退出难、资金不足、覆盖面不够等一些共性难题，不仅能较好满足市民安居需求，而且有利于彻底解决“三改”中，建房超面积部分政府贴不起、拆迁户买不起的困难，解决保障性住房有投入无产出、不能循环滚动、良性发展的难题，克服既有住房保障模式和产品的内生缺陷和“后期营养不良”问题。

　　其次，基本导向坚持了公益性。黄石市的整个公租房制度实践下来，保障的覆盖面没有缩小，保障的力度没有减少，困难群体的负担没有增加，房屋的产权最终属于群众，较好地体现了住房保障工作的公益性。

　　同时，制度设计符合市场规律。黄石市的公租房试点，从融资到运营，从出租到出售，每个环节都力求在市场规律的指引下运作。房源的筹集可以看成是公共资源整合的过程，公共资源的整合为融资平台的建立奠定基础；而融资平台则是充分利用资本追逐利润和规避风险的矛盾，引导社会富余资金参与建设、运营公租房；“租售结合”的共有产权模式，则是住房作为特殊商品使用价值和商品价值的统一。

　　刘昌猛说，“黄石保障房试点整个过程循环下来，政府出了该出的资金和政策，投资者从租金以及房屋出售时的增值部分中获取利润，政府保本回笼资金，保障对象在政府的帮助下逐步拥有住房。”

　　根据黄石“十二五”规划，未来5年这里将进入保障房建设加速推进期，预计完成公租房132万平方米，公租房保障覆盖面达到市区户籍家庭的20%。

　　破解保障房难题政策思路

　　从建立和完善法律法规体系、政策保障体系、投资融资体制、准入退出机制、监督管理体制等方面，加快推进保障性住房的规范化制度化建设

　　文/李欣欣

　　近年来，党中央高度重视保障性住房制度建设，先后建立了以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度。但是，由于我国住房保障工作尚处于探索阶段，因此，许多制度还有待进一步建立，许多措施也有待进一步完善。

　　建立法律法规体系

　　保障性住房的规范化制度化建设，需要健全的法律法规体系的支撑。长期以来，我国保障性住房制度仍以政府文件、政府政策形式发布，至今我国尚没有一部《住宅保障法》，更没有专门针对低收入者的保障性住房的法律法规，使得低收入者住房问题难以得到有效保障。因此，建立和完善符合我国国情的保障性住房的法律法规体系势在必行。

　　应该积极借鉴新加坡、香港地区的成功经验。它们都以法律法规形式严格规定了保障性住房的保障对象、收入划分标准、保障水平、保障资金来源、保障对象准入和退出资格的审查及运行程序，管理机构和监督机构的职能，以及对违法违纪行为的惩处等具体条款，使保障性住房制度有法可依。

　　为进一步完善我国保障性住房的规范化制度化建设，首先应加快推进住房的法律法规建设进程，尤其应尽快出台保障低收入家庭住房的相关法规，并制定保障性住房的发展规划，明确规定保障性住房的发展目标，土地划拨、建设规模、结构布局、面积标准、政策机制等，使目前日益增多的住房保障问题有章可循。

　　完善政策保障体系

　　保障性住房的规范化制度化建设，需要完善的政策保障体系支持。由于保障性住房属于政府主导的公共福利项目，因此，为保障性住房提供多方面的政策支持，是政府必须履行的职责，也是住房保障体系建设的重要手段和方式。政府对保障性住房的具体政策扶持：

　　一是对保障性住房建设用地采取优先安排并保证供应；二是对保障性住房年度用地指标，应科学合理地做好配套规划；三是将住房保障资金提前纳入年度财政预算；四是对保障性住房投资者提供政策优惠。如对廉租房、小户型住房投资者在土地供应、贷款、利率、税收等方面给予优惠，以鼓励投资者积极参与保障性住房建设；五是对住房保障对象提供政府补贴救助、住房贷款担保及低息抵押贷款；六是对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠。

　　组建职能管理机构

　　保障性住房体系建设是一项系统工程，不仅涉及到住宅建设、发改委、国土资源、财政、税务、民政、社保、工商、银行等众多综合部门，还涉及到多部门之间的协调，以及多项配套政策的落实。从各地的实践看，凡是保障性住房工作做得好的地区，大多都组建了保障性住房的职能管理机构。

　　因此,应按照“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理、同一运作”的新机制，设立专门全面负责保障性住房的投资、开发、建设、销售和管理等工作的政府专门机构。具体职能：

　　一是负责与各相关部门加强沟通与协调，打通保障性住房建设发展规划、年度计划报批、建设项目用地选址与开发、住房建设、住房销售与经营管理等各个环节，以实现各有关部门对保障性住房工作的分工协作、分类指导和监督管理；二是负责对有关部门在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的责任落实；三是负责保障性住房的登记申请、资格审核、住房分配、使用管理等方面相关政策措施的实施；四是指导和推动保障性住房工作的加快推进。

　　建立投融资建设机制

　　应进一步探索保障性住房的融资模式，加快形成多元化投资渠道。

　　其一，可通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高其基金和投资者的收益水平，从而引导房地产投资信托基金投资建造或购买保障性住房。

　　其二，可通过实行住房证券化运作方式进行融资。我国目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允许转售，因而具有稳定的产权，这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中，可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。

　　其三，可通过发行保障性住房建设债券、廉租房修购彩票和社会福利彩票方式进行融资。从中提取适当比例，用于当前的保障性住房建设。

　　其四，可通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司，专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采取政府主导、专项投资、封闭运作的模式，与银行共同签订保障性住房建设合同，以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。

　　其五，可通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税，专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房租金补贴，以实现高收入家庭住房消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。

　　其六，可通过政府土地出让转换进行融资。政府出让某块土地时，可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金，以扩大保障性住房建设规模。

　　建立准入及退出机制

　　由于住房保障对象的收入水平并非一成不变，因此，对住房保障对象的家庭收入状况、住房困难程度和住房保障面积等应进行动态跟踪，尤其应加快建立和完善保障性住房的准入与退出机制。

　　一是明确住房保障对象的准入标准。严格规定不同收入标准应享受不同的住房保障待遇。同时，应根据各地住房保障对象的收入水平变化，定期调整最低收入家庭住房标准。

　　二是建立针对住房保障对象的复审制度。随时掌握住房保障家庭的住房、收入变化情况，一旦住房保障对象的家庭收入发生变化，应及时调整住房保障待遇。对不符合住房保障标准的家庭应及时启动退出程序，以有效解决目前各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。

　　三是建立保障性住房准入与退出的转换接续程序。制定由廉租房向经济适用房再向商品房过渡的正反双向的具体操作措施，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的保障性住房。

　　建立监督管理体制

　　保障性住房的规范化制度化建设，需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施：一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督；三是加大对保障性住房在用地、建设、准入、出租、出售、骗购、使用、监管等各个环节的违法违纪行为的惩处力度。

　　（瞭望新闻周刊）