地方成中央预算支出单位 专家激辩地方债

2011年两会期间，国务院总理温家宝指出，对地方政府性债务要全面审计，实施全口径的监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。

这句话被各界认为，政府已经开始从机制体制上寻找地方债务产生的原因了。

今年以来，中国社会科学院财贸所所长高培勇参加涉及政府债务的研讨会就多达5次，他发现在处理地方政府债务问题上，各方都在努力寻求不同的意见和建议。而长期研究政府债务问题的财政部科研所副所长刘尚希则发现，目前很多研究都在一些暗示下产生路径依赖，应回到原点去界定一些最基本的概念和口径问题，比如，融资平台公司债务就一定等同于地方政府债务吗？地方政府有债务是否就意味着风险？

而在如何界定哪些地方债会有风险，如何准备偿债准备上，南开大学经济学院郭玉清做了各种模型的测算，这位担任着几家融资平台公司顾问的学者认为，最难的是各级地方政府没有财政风险自担理念，都有强烈的预期认为，中央财政会兜底。

那么地方债务产生和存在的根本原因是什么？解决这一债务的途径又是什么？以下是本报与三位专家就这些问题的研讨。

或有隐形债务

经济观察报(微博)：中国的地方政府债务到底是个什么状态？

高培勇：当前中国的地方债务研究大量集中于规模判断以及风险分析，但就中国的情况来看，当前地方政府的债务具有不同于其他地方的复杂性，而且并非是今天才有，所以走出当前地方债务的种种麻烦，种种困扰，在于全方位的深层次的改革。

刘尚希：截至目前中国还没有一个正式的公布的地方政府债务统一体系和指标。现在的债务规模数据，毫无疑问都来自估算。那么中国债务到底是什么？我们要返回到原点去分析，不然这个问题容易在别人的暗示下产生一种路径依赖。

地方政府大量的债务不是直接负债，是或有负债。直接负债和或有负债是不一样的，两个东西不能直接相加，根据我所了解的情况，实际上地方政府大多数都是或有负债，而不是直接负债，但是我们现在的一些研究，把或有负债统统视为政府的直接负债，两者相加得出一个债务规模，这就是一个判断上的失误。

很多地方政府的投融资平台都是或有负债，城投公司的债务也是或有负债，如果将这些或有债务直接归并为政府的债务，就好像国有企业的债务都是政府债务一样，这是很荒唐的，政府的债务和企业的债务是不一样的，企业的债务都是一种客观债务，但政府的债务就不全是客观债务，很多都是主观债务。

把或有负债加在一起，会有一个严重的后果，使或有负债的主体应承担的责任被淡化，都被视作政府负债吗，他们不会履行承担他们的责任和义务。

郭玉清：其实可以把目前的中国各种政府债务进行一个分类，直接显性债务，如政府外债、国债和公教人员工资拖欠；直接隐性债务，包括社保资金缺口；或有显性债务指各种形式的政府担保债务；或有隐性债务包括金融机构不良资产、粮食企业亏损挂账等。

对于中央政府来说，中央财政面临的政府债务风险主要来源于国债、政府外债等，这是比较显性化的债务负担，其借贷和偿还都有明确的契约规定和制度保障。中央财政所面临的最不稳定的风险因素是当地方财政出现危机时，上级财政必须承担救助责任，因此很多人把地方财政风险看作中央财政的一种 “或有隐性债务”，成为中央财政所背负的最不稳定、也最难以预期的风险负担。

经济观察报：为什么中国会有地方政府债务，而且越来越膨胀？

高培勇：不妨作个比较，大家总是把欧洲债务作为一个参照，欧洲债务危机一个很重要的原因是他在金融危机中采取的反危机操作，如果没有这一次全球性的国际金融危机爆发，那么欧洲的债务危机绝对不会是现在这个样子。随着经济回升，欧洲的债务也会自然缓解。

但是中国的地方债务问题我们只能部分地归结于这次反危机的扩张性操作，在这次反危机的过程当中，地方政府借债，表面看是为了实施反危机操作，实质上是地方政府搭反危机扩张性操作这辆便车，大规模举债。因为地方政府之所以来借债，其更为深层次的缘由是地方政府的投资冲动。

观察投资规模膨胀轨迹的时候发现，这三十年来，地方政府上项目的资金来源也发生了几次改变。

1994年分税制改革之前，地方政府对于项目投资的竞争主要表现为大量的非规范的税收优惠来招商引资；1994年之后，税制上这个渠道被管住了，就开始乱收费，这也造成了中国特有的“费大于税”的局面，那个时候地方政府的项目主要是收费筹措资金；本世纪初，一系列费改税的改革使这条路走不通，土地开始进入政府视野，于是通过卖地为项目筹资；2008年之后，进入这次国际金融危机以来，投资的冲动和反危机的扩张性操作绑在一起，通过融资平台公司大量举债。

以往不管滥施税收优惠，乱收费、狂收土地出让金等实际上都表现为政府对整个社会的一种负债，而今天的地方债，是实实在在的债，没有隐含的形式，这个债使财政与政府的关系更直接了，表面上是地方政府债务规模的膨胀，其实问题根源存在于地方政府投资的冲动上，因而这次地方政府的矛盾不会随着危机的终结而自然缓解。

刘尚希：地方政府借债实际上也是一种化解风险的方法。2008年应对国际金融危机，我们实施了积极的财政政策，而且地方的积极程度比中央还要大。4万亿的刺激方案，中央1.18万亿，剩下的都是地方找钱。当时，中央定了很多项目，要求地方配套，中央的钱还没下去，检查组就已经到了。很多项目开工晚了，中央都会点名批评，在这个情况下，毫无疑问，地方政府不仅仅要应对经济危机，还要应对就业、税收等方面的冲击，还要应对上级政府对它的考核。所以就要借债化解风险，但是债务本身又会引致风险。

债务就是对风险的一种权衡。你用这个东西，它肯定会经历风险，但是你不用这个东西，它的风险会更大。所以地方政府债务的管理要归结成一种风险的管理。这两者之间要做一个判断，要有一个度。你化解的至少要大于这个所引致的风险，如果化解的风险是小的，引致的风险更大就出问题了，那样才真正导致债务危机。

郭玉清：政府举债行为本身并不一定带来财政风险。在对举债项目进行了可行性论证、政府债务能够及时清偿的前提下，通过举借一些外债和内债，地方可以迅速解决财源不足的弊端，拉动本地经济平稳增长。在东部某些经济发达地区，政府举债规模远超过落后地区，但其经济发展速度能支撑高债务总量，确保债务及时得以清偿，财政风险程度反而低于后者。

而在财政风险程度比较高的落后地区，地方政府往往大搞形象工程和政绩工程，却不考虑投资项目能否取得稳定而持续的利润流。项目失败后，由于投资冲动造成的巨额亏损拖欠，又只能通过列收列支、买卖税款、拨款空转、寅吃卯粮等手段维持财政收支虚假平衡，使潜在的偿债压力与日俱增。

1998年那次刺激政策中，中央政府事实上成为地方政府因“资不抵债”而面临破产困境时的“兜底”部门，在2008年这次危机应对中，上一次的经验，让地方政府不顾偿债能力而盲目扩张举债规模提供了逆向激励。中国实际上已经形成了一个以中央政府为核心、地方政府为主体的完整的隐性担保体系，致使地方通过多种形式的违约、欠款、挂账和担保行为，产生了巨大的非显性化债务。

从黑箱到白箱

经济观察报：现在地方债的深层根源在哪里？如何解决？

高培勇：从上个世纪90年代以来，我们一直强调中央政府的宏观调控权利，这样的结果是，地方财政过分依赖中央财政的转移支付，中央每年有30000多亿的资金通过转移支付拨给地方，用于各种支出。这有好处，便于中央政府实施宏观调控，便于实现基本公共服务的均等化，但是它也存在一种引诱，地方财政自己的收支平衡往往越来越难以自主操作。

地方也没有税收立法权，不管是征房产税还是其他方面的税种，这个都是要全国统筹的事情，不能建立地方自己的主体收入来源。此外，没有规范化意义的举债权，钱不够花，也不能去举债。

所以，现在的地方财政并非完全意义上的政府财政，它没有自卫，没有自卫的结果就是它就像一个永远长不大的孩子，一有机会它就淘气，你哪一天稍微放松就要生事，比如说你举债。所以必须进行深层次的体制改革。

刘尚希：地方政府对债务问题高度敏感，我们到地方去调研，地方政府把自己的债务状况视为当地政府的最高机密，绝对不会告诉你，可想而知解决债务工作的难度。

我并不认为地方政府已经陷入到债务危机。但是这并不否认我们应该加强地方政府的债务管理，尤其是或有债务的管理更多地体现在融资平台的管理，对城投公司的管理，那这个平台与政府是个什么关系，我们界定它是什么关系，我们以为它是什么关系，这都是不一样的。

整体来看很多国家是大的中央政府小的地方政府，我们是大的地方政府，小的中央政府，我们的县乡两级财政供养人口占全国财政供养人口的70%，甚至超过这个数，这样情况下，对地方政府行为的理解很难照搬外国的那一套。

所以地方政府的债务管理问题要补充相应的法规，比如对地方政府的市政收益债，是可以放行的，通过城投公司这一投资融资平台去发债，这类债务都是地方政府的或有债务，不能把它直接划归地方政府的直接债务。

所以现在对地方政府债务的管理更多的是或有债务，我觉得对或有债务的认识如果没有一个更新和深化，对或有债务的统计监管，会计标本等没有标准和界定的东西出来，那么地方政府债务的管理就很难落到实处，就像大家说的要深化改革。

有的说我们的债务是个黑洞，我认为不是黑洞，它顶多是个黑箱，把黑箱变成灰箱，灰箱变成白箱，那样问题的认识就更清晰了，相关部门也在慢慢地做这项工作，我估计要不了多久就会变成一个白箱。

郭玉清：中国财政风险从根源上说是由于财权与事权不对称以及风险自担理念缺失导致的利益与风险不对称、风险责任不明晰。中央并未明确地方出现偿债危机时的救助责任，也未提供给地方履行职能的足够财权，中国不应再回避地方政府债务问题，应尽快明确财政风险的救助领域和救助程度，将上级对下级政府的债务救助规则显性化，形成一种所谓 “有限承诺”的制度导向。

当政府逾期债务累积到一定规模时，最直接的化解方式是财政安排一笔偿债基金，及时用于违约债务偿还，将风险遏制在萌芽状态。这需要考虑财政每年应安排多少偿债准备金，才能既有效遏制风险的不断扩张，又不至于因资金安排过量而影响财政资金使用效益。

财政部门安排偿债准备金是一个不断滚存的动态调整过程。如果下年度新增的到期债务规模不是很大，可在预算内少安排一些资金；但如果下年度到期债务规模突增，就要提前多安排一些准备金。

从更宽泛的角度去考虑，应提高财政透明度。公开透明的债务信息资料是防止债务风险和化解债务的基础。现在很多基层政府通常藏匿真实信息、谋求虚假平衡，政府预算中缺少隐性债务资料，这种做法既背离了政府预算要公开、完整的属性，也为地方政府违规举债创造了条件。

只有各级政府摸清每项直接债务、或有债务和隐性债务的总量规模、偿还需求、还款情况、违约成本等底数，财政部门才能确认出风险程度，及时采取防范预案。

以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务清偿，来源主要是年度预算拨款、财政结余调剂以及债务投资项目效益一定比例的划转等。