中国核安全监管框架：三级应急体系

当中国已是世界上全球核电在建规模最大的国家后，其核安全管理体制建设是否与之匹配？日本地震导致的核电危机事件，也直面考验各国监管者的制度准备。

本报记者了解到，我国的民用核设施、核电的安全，主要由国家核安全局负责，同时，在事故的非正常状态下，由国家、地方和企业构筑起的三级核事故应急组织来负责。

“尽管国际原子能机构在去年对我国核与辐射安全监管体系进行第三次评估时， 充分肯定了中国的监管工作取得的成就，但我认为这一监管体系，依然存在人力资源不足，技术平台和部门协调的诸多问题。” 一位资深环保专家对本报分析。

安全是核的生命线，如何更好地捍卫这条生命线，已经迫在眉睫。

中国核安全监管框架

“所有民用核工业的安全问题，主要由环保部的国家核安全局负责。”环保部有关人士对记者表示。

我国核与辐射安全监管体系始建于上世纪80年代，当时的管理体制是由国务院直属的国家核安全局负责核设施安全监管、卫生部负责放射源安全监管、环境保护局负责辐射环境影响评价和辐射环境监测。经过几轮政府机构改革，最终确定了由环境保护部（国家核安全局）对全国核安全、辐射安全、辐射环境保护实行统一监督管理。

国家核安全局负责核安全和辐射安全的监督管理，拟定核安全、辐射安全、电磁辐射、辐射环境保护、核与辐射事故应急有关的政策、规划、法律、行政法规、部门规章、制度、标准和规范，并组织实施。需要注意的是，环保部还下设有“核安全管理司”，也“负责核安全和辐射安全的监督管理”。

“两个机构属于‘一套班子，两个招牌’，对内则称核安全管理司，对外（如在国际交流）中，则以国家核安全局行事。”一位环保业内人士对本报记者称。

因此，该司比环保部其他司局的规模都大。即下设包括综合一处、核电一二三处、核反应堆处 、核燃料与运输处等12个处室。

本报记者了解到，在地方环保系统有与国家核安全局相应的配套。

首先，在省级层面，在建有核电站的省份，省一级环保厅设置了核与辐射安全管理处或者核应急处；在没有核电站的省份，省一级环保厅则只设辐射处。其次，在市级和县级层面，是否设“响应”的科室，则根据自己的需求而定。

值得一提的是，四川省为了适应建设“核大省”的需要，在2008年4月15日，建立了国内第一个省级核安全局。

“就核电站的安全管理而言，主要直接由环保部及其6个派出机构，即核与辐射安全监督站直接来负责，地方环保厅参与较少，处于配合的角色。”一位东部地区环保部门有关人士对记者表示。

根据中国广东核电集团的一位工作人员对记者介绍，在大亚湾核电运营管理公司，有环保部核与辐射安全监督站的工作人员，常驻在公司，平时负责取样、化验和调查之类的日常工作，而广东省环保厅对他们的直接监管很少。

三级核事故应急体系

在国家核安全局之外，还有一个处理核应急事故的专门机构——国家核事故应急办即国家核应急办，也扮演着重要的监管角色。

记者发现，在国家核安全局的十二处级机构中，设有一个辐射监测与应急处。至于国家核安全局与国家核事故应急办之间是何种关系，一位企业受访者告诉记者，“国家核安全局，主要负责常态下全生命周期的监管，而应急办主要是针对非常态事故的处理机构，一旦发生事故，其影响非常巨大，难以靠国家核安全局的应急处来应对，而必须设置一个更为强大的机构，调用起更多的人力物力和财力才能解决。”

“国家核事故应急办是国防工业科技局的下属部门之一，而后者的前身为国防科工委，在2008年的大部制改革之后，由工信部代管（归口），但同时保持一定的独立权。”工信部有关人士对本报记者表示。

资料显示，国家核事故应急办的委员会阵容强大，其组成单位包括18个部门， 必要时，由国务院领导、组织、协调全国的核应急管理工作，同时其应急协调委专家咨询组，由国内核工程、电力工程、核安全、辐射防护、环境保护、放射医学、气象学等方面的专家组成。

在地方层面，核电厂所在的省，也会设立相应的核应急组织，其成员单位有省级机关和军队、武警的有关部门（单位）、省辖市政府等，领导全省的核应急工作。

同时，在核电厂营运单位，也设有应急组织，具体包括核电厂营运单位（或核电基地）应急指挥部和下设的应急办公室（或处、科）及若干应急专业组。

“通过这三个层面的应急组织，我们筑起一个强大的事故应急系统。通常国家和地方就应急预案会设计实施细则，但这种细则性规定，由于涉及到很多机密，通常不会对外公开。”一位地方官员对本报记者说。

能力建设提速

尽管建立了上述核安全的保障体系，但一位核电企业工作人员认为，“我们的核安全管理体制，还是滞后于我国的核电发展速度，需要大大加强其能力建设”。

环保部核安全司副司长周士荣曾公开表示，在核安全管理上环保部面临的最大挑战是人力资源的不足。

目前国家核安全局在负责核安全之外，还负责核安全设备、辐射环境监测和电磁辐射的环境监管职能，但环保部的核安全管理司加上直属的核与辐射安全中心和六个地区监督站，与核电先进国家尚有较大差距。

根据周士荣介绍，现在国际上核电比较发达的国家通常一台机组有监管人员35人左右，美国104台机组有监管人员近4000人，法国和日本各有50多台机组，监管人员分别有2000多人。

事实上，这一问题已引起了管理层的关注。2010年2月，国家已批复扩大核安全监管系统的编制。周士荣在媒体上公开表示，到2012年，要把监管队伍从300人增加到1000人。

“即便如此，与我们现在的核电发展速度相比，还是有一定差距，在这方面的人力投入，不能节约，能多则多。” 一位地方官员认为。

在人力资源之外，我国的核安全监管技术能力平台也有欠缺。

根据核电秦山联营有限公司董事长李永江介绍，中国目前缺少独立的安全审评、核算、检验的必要装备和能力。

事实上，上述问题已纳入决策层视野中。从国家核安全局2009年年报中显示，环保部已编制并向国务院上报了《“十一五”末至“十二五”期间核与辐射安全监管能力建设总体方案》，并启动了《核与辐射安全监管“十二五”规划编制工作》。

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部分国家核安全监管机构情况

法国：由工业部和环境部领导下的核设施安全局(DSIN)。DSIN负责技术审查、评价以及核安全及辐射防护的科学研究。工作则由核安全及辐射防护研究所(I PSN)承担。还成立了由总理为首的基本核设施部际委员会(CHNB)和核安全及情报高级顾问委员会(CSSIN)。

俄罗斯：俄联邦核及辐射安全机构负责监管核设施在选址、设计、建造、运行和退役中的核和辐射安全。俄联邦核及辐射安全机构的首长由俄联邦总统任命，由俄副总理直接领导。

日本：核设施的安全分别由几个部门监管。商用核电厂的许可证管理由通产省负责，船用反应堆由运输省负责，核燃料循环设施和研究堆由科技厅负责。日本核安全委员会负责制定核设施安全监管的政策，核安全和防止核损害的法规、导则。

美国：美国是世界上最早实行独立核安全监管的国家，美国核管理委员会(USNRC)成立于1974年。委员会主席由总统任命。监管范围包括核设施(电厂、反应堆、循环设施等)、核材料、辐射防护和废物管理。核管会在费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯和旧金山分设五个地区办公室，负责该地区核设施的监督检查。（资料整理：王世玲）