一号文件锁定水利改革 将从土地出让金提取10%

即将颁布的2011年中央一号文件虽未正式公开，但部分内容已经引发广泛争议。

本报获得的最新信息是：“十二五”期间，全国水利建设总投资规模将会超过2万亿元，对于很多人担忧的粮食主产区与非粮食产区的利益矛盾、小型农田水利设施投入不足、水资源管理等问题，一些主要部门或已经完成、或正在制定相关配套文件。

按照水利部人士的说法，国家发改委、财政部、水利部等多部门已经下发的 《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作》、《水利建设基金筹集和使用管理办法》，这些皆属于今年中央一号文件的配套范畴。

除此之外，由水利部起草的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》很快将要正式公布，其中包含财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等一系列支持水利建设的新政策。

而对于目前争议最大的地方政府“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标，一位水利部人士回复很谨慎——“只要没有对外颁布，太多的争议都意义不大”。但他同时也表示，对一些农田水利设施薄弱的农业大县和产粮大县，相关部门会出台比较具体的支持政策，比如“给予农民的种粮补贴、农机补贴等会再多一些”。

锁定农田水利

根据目前公开信息，今年中央一号文件的准确名称是 《关于加快水利改革发展的决定》。

文件中目前最引人热议的是：“十二五”期间，全国水利建设总投资规模约2万亿元，其中来自中央的拨款达到1万亿元左右。核算下来，中央和地方每年平均对水利项目的总投资4000亿元，中央财政每年单独对水利项目的投资是2000亿元。

虽然也有业内人士表示，国家对水利的投入还很低，但比较“十一五”期间全国水利总投资只有7000亿元，其中中央投资只有3000亿元，“十二五”水利投资应该算是较大的手笔。

但包括官员、专家在内的人士仍担忧，一些关键部门会考虑维护部门利益，多出政绩，过分热衷于搞大江大河的治理工程，而对中小型农田水利特别是小型农田水利设施采取继续减少投资，由此造成新的水利改革政策难以落到实处。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田(微博)数次主持农田水利的调研项目，根据他多年来深入基层调查的结果，中央政府的财政支农资金主要用于大江大河的治理，而地方政府则片面追求“市场化”，更多的投入到那些具有较高收益的城市水利建设项目，对于小型农田水利设施的建设、管理、维护工作则采取的是“甩包袱”的做法，每年真正分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用微乎其微。

我国现有的农田水利设施大部分都是兴建于上世纪50-70年代，历史欠账太多太沉重，根据第二次全国农业普查得出的数据，我国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%，这些问题过去几年都被中国粮食“七连增”的表象所掩盖。

冯广志是水利系统的一位老专家，退休之前，他担任水利部农村水利司司长。他表示，这几年中央大幅增加水利投资，但真正用于农田水利上的数字很少，2010年也只有100个亿。

本报获得更确切的数字是：国家从2006年开始对小型农田水利设施投了3个多亿，到2009年是45个亿，去年是48个亿。计划投入本来就很少，但每年还有部分资金被挤占。

事实上，相关管理部门已经意识到小型农田水利设施薄弱，2009年，财政部就确定了第一批400个重点县建设，各级财政共安排重点县建设专项资金64.1亿元，具体到每个重点县平均投入是2035万元。到去年底，财政部给出的名额已经上升为850个小型农田水利重点县，但投入还是比较低。前不久《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作》下发之后，财政部正在确定第三批小型农田水利重点县名单，财政支持力度也将进一步增大。

在新的文件中，也进一步明确了投入主体——“重点县建设以中央和省级财政投入为主”。

卖地治水

从多方面的信息来看，“土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标极有可能出现在中央一号文件中，这也是目前争议最大的问题。

目前业内人士争议的主要集中点在于：各地土地出让收入肥瘦高度不均衡。在中西部地区传统的种粮区、农业大县，基本没有多少土地出让金，而在很多南方沿海省市和上海、北京、天津等大城市中，来自土地的出让收入却很高。

如果按照 “从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”实施，可能带来的结果是：愈是土地出让收入偏高的非粮食主产区，10％的土地出让金无处可用，而土地出让收入偏低的粮食主产区，即便悉数拿出这10％也无济于事。由此带来的更深层次的矛盾还有：这种做法不仅难以实现用土地出让金支持农田水利建设的目的，更使得粮食主产区与非粮食产区的利益矛盾更加凸显。

2010年上海土地出让收入高达1366.49亿元，在国内排名首位，但由于上海农地较少，当年投资农田水利只有1亿元。像北京、天津这些土地出让收入很高的经济发达地区也属于此类。

与此相反，在一些最需要投资农田水利建设的产粮大省和农业大省，比如河南、江西、安徽等下属的市县，由于中国长期实行低粮价政策，这些地方粮食主产区都属于经济穷省，土地出让收入都很低。

如河南省是中国第一产粮大省，每年都会调往全国各地300多亿斤的原粮及加工制品。河南省每年粮食产量超过10亿斤的有52个县，而52个县的人均财政支出占不到河南全省108个县中的一半，是全国人均财政支出的三分之一。

再比如，滑县作为河南第一产粮大县，该县每年的粮食都源源不断地被输送到粮食非主产区，可滑县每年的人均财政收入都是河南省倒数几名，县政府每一年都是财政拮据。

有水利部人士分析，根据国土部发布的数据，2010年全国土地出让金是2.7万亿元，如果延续这个数字推算，今年用于农田水利建设的投入将大约是2700亿元。但前述知情人士表示，从今年开始，从上至下，中央对农地流转的政策会明显在收紧，今年用于农田水利建设的投入将会大大降低，具体数字很难预测。

不过，对于目前外界对“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标的争议，他虽然不愿多做评论，但同时也表示，国家将对一些农田水利设施薄弱的农业大县、产粮大县将会出台较为具体的支持政策，比如“给予农民的种粮补贴、农机补贴等会再多一些”。