住建部问责保障房 问责机制已经基本成型

2011年初始，住房和城乡建设部（下称住建部）专门针对地方政府保障性住房的问责机制，已经基本成型。

2010年底，全国住建系统工作会议在北京举行，在该次会议上，住建部部长姜伟新称将对调控政策落实不力的地方政府进行处罚。不过，在此之前，对于不能完成保障性住房任务的地方政府处罚机制的文件，已经基本编制完成，会签之后将上报国务院。

在此之前，住建部总计安排了1500万套的保障性住房建设规划，希望藉此对全国1500万户低收入群体的居住问题进行“全覆盖”，而在保障性住房主要由地方政府财政力量承担的背景下，住建部亦希望这样的问责制度，能够对地方政府形成足够的威慑。

问责机制完成

2010年5月19日，按照国务院的要求，全国各省、直辖市和计划单列市，分别和住建部签订了《2010年住房保障工作目标责任书》（下称“责任书”），这份“责任书”中规定的任务，将成为日后对未完成任务的地方政府问责的依据所在。

2010年12月30日上午，接近住房和城乡建设部的消息人士称，住建部会同监察部，已经基本完成了对保障性住房问责机制相关行政性文件的起草工作，并具备向国务院汇报的条件。同日下午，住建部官员向记者证实了这一消息，但对于发布的时间，他表示，“要以国务院的安排为准”。

记者了解到，这份文件当中，包含了各项针对性的“处罚规定”，而这也是该份文件需要由住建部和监察部共同起草会签的原因所在。而在2010年11月前后，该份文件的初步起草工作已经完成，随后的一个月中，由监察部、住建部联合修订、会签，从而使其具备上报国务院待批的条件。

该份文件中包含的问责机制包括，对未能按照“责任书”完成保障性住房开工任务、竣工任务、资金到位任务等指标的地方政府，采用通报批评、责令整改、约谈地方政府主要行政负责人、推迟暂停保障性住房中央财政转移支付等处罚，对于情节严重，整改期内未按要求进行整改或者整改未达标的，对主要行政责任人记行政处分等。

在此之前，对于地方政府完成保障性住房任务的考核，尚未有明确的对应罚则，相比于国土资源部对违法土地者轰轰烈烈的问责，住建部保障性住房问责机制的威慑力稍显孱弱。

“这项机制的建立，得到了国务院分管领导的认可和支持，2011年，住建部将依据这份文件，陆续展开相关的核查、检查工作，对于未完成任务的城市，视情况、原因，给予对应的处罚甚至是处分。”前述接近住建部的人士称，而对此，前述住建部官员表示，不便表态。

“1500万套”逻辑

在一并向国务院汇报关于保障性住房问责机制的同时，住建部亦对2010年1~10月的保障性住房开工、竣工任务的执行情况进行了汇报。

住建部在汇报中表示，截至2010年10月，以开工面积指标考核，比对责任书，地方保障性住房的开工面积已达100%，已完成任务。而以竣工指标考核，则完成责任书总量的60%，由于目前的最新统计数据尚截至2010年10月，因此，开工面积指标地方基本可以确定为超额完成，而竣工面积，亦可基本完成任务。

“一年580万套的指标肯定是完成了。”住建部官员向记者表示。而2010年11月份，住建部再次要求地方政府上报2010年的保障性住房建设规划，并在下达的指标中，规定了1000万套的总量，要求地方政府以此为原则安排、认领建设开发任务。

如是一来，两年之内的任务如果全部完成，则全国保障性住房的供应总量，将首次达到1580万套，而这一数字，恰是全国范围内，低收入困难家庭的总量，这意味着，至少从数量的对比和对应上，保障性住房完成了对低收入居住困难家庭的全覆盖。

“这是住建部的一个硬指标任务，所以才会如此推进问责制度的建立。”前述消息人士称，但是，住建部的官员对于这种说法，拒绝予以评价。

2010年末，国家审计署对全国各地保障性住房的资金投入状况，曾专门进行过一次审计，该项审计的结果，似乎可以侧面佐证住建部急于获得问责尚方宝剑的原因——审计署的专项审计结果显示，以北京为代表的多个城市，未按照规定，将土地出让金中30%专项用于保障性住房建设，或者比例不足。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松(微博)告诉记者，在土地供给总量不足或有限的情况下，部分地方政府对“土地财政”的依赖使之倾向于优先供给商品住宅与商业地产用地，而最大限度地压缩保障性住房用地，在地价与房价高企的情况下尤其如此。

“土地财政”危机

据相关统计，2010年全国580万套保障性住房的总投资计划是8000亿元。简单推算，2011年1000万套的保障性住房建设工程，大约需投资13800亿元。

目前，保障性住房的资金来源为三大块：中央财政支出、住房公积金增值收益、10%的土地出让收入。2010年中央财政投向保障性住房的资金共计792亿元；此外，2010年住房公积增值收益可补充廉租房资金约400亿元左右。

中国指数研究院数据显示，前11个月，北京、上海等地的土地出让收入已经突破千亿大关，较2009年涨幅均超过50%；天津、大连等地紧随其后，即将跨入“千亿俱乐部”。预计2010年土地转让收入将突破2万亿元，相应提供2000亿元保障性住房资金。

三大资金来源下，保障性住房建设仍然面临巨大的资金缺口。国务院此前已批准利用住房公积金贷款支持保障性住房的试点，已经确定了北京等28个城市作为试点城市。

根据测算，2010年住房公积金扣除必要备付资金后的沉淀资金达6800多亿元，试点工作不仅可以在短期内开拓保障性资金来源，而且相比于购买国债也可以提高住房公积金的收益率，未来仍然有较大的发展空间。

此外，有关专家表示，土地增值税或可成为地方政府补充资金的一个重要来源。

易居房地产研究院综合研究部高级研究员回建强则表示，作为市场主体的开发商也有参与公租房建设的动力。在融资方式上，REITs（房地产投资信托基金）是近年来我国一直探索的方式。

回建强介绍说，相对投资商业地产REITs，公租房REITs有政府的支持，有现实的需求，资金相对稳定，如果政策支持力度大，资本市场的接受度将很快得到扩展。

此外，在公租房建设上，上海市或将引进保险资金和企业年金。据透露，上海市政府曾与太平洋保险、中国人寿等保险机构接触，这些机构表现出较大的兴趣。

易居房地产研究院综合研究部研究员杨红旭向记者表示，保险业资金或其他资金投入到保障性住房的建设是一种市场行为，只要建保障性住房能够取得一定收益，就势必会吸引大量资金进入。

保障性住房大规模建设的困境并非在于资金来源，关键在于部分地方政府对“土地财政”的依赖，使之倾向于优先供给商品住宅与商业地产用地，而最大限度地压缩保障性住房用地。

巴曙松表示，地方政府建设保障性住房的最大成本来自于土地出让金收入的损失。