事业单位养老改革原地踏步 遇三大阻力试点成空

方案出台近三年，饱受争议的事业单位养老制度改革仍在原地踏步。

2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》（下称《方案》），确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）试点事业单位养老制度及分类改革。事业单位人员由财政全额负担的退休养老制度，改为由个人及单位共同缴费的养老保险制度，最终待遇将在有所平衡的基础上，参照企业职工基本养老保险制度衡定。

三年过去了，改革进行得怎么样了？近日，一位社保官员在北京参加《社会保险法》研讨会时透露，其实这五大试点省市“都没搞起来，谁都不愿意做第一个”。

本刊记者为此采访了五地劳动保障部门，被访者都不约而同地用“还在酝酿”“正在研究方案”等辞令来搪塞记者的提问。

“改革的思路有问题，事业单位情况也很复杂，改起来阻力很大。”中山大学社会保障研究中心主任申曙光告诉本刊记者，“据我所知，大家都没有实际性进展，个别省市即使有一些动静，也只是用来应付‘上面’的”。

事实上，早在1991年企业养老保险制度建立时，事业单位养老制度改革试点亦随之启动，“但差不多20年过去了，一直试不动”。清华大学公共管理学院教授、就业与社保中心主任杨燕绥说。

10月28日，《社会保险法》在11届全国人大常委会第17次会议上高票通过。然而，这项被称为“覆盖城乡全体居民的社会保险制度”，对事业单位养老制度的界定却显得前后矛盾。其第十条称，“公务员和参照公务员法管理的工作人员（即事业单位人员）养老保险的办法由国务院规定”，将事业单位与机关单位放在同一阵营；第十三条却又规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”。

分析普遍认为，有关部门及全国各地对这项艰巨的改革任务，仍未做好准备。

改革“两步走”

两年半前的《方案》，改革思路非常明确，拟分两步走。

第一步，先对庞大的事业单位队伍进行分类，其中行政类事业单位可直接并入机关单位，按公务员对待；经营类事业单位则直接转为企业，与企业养老保险制度对接。最终的改革对象是那些“分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”。

据悉，在现有3000余万事业单位从业人员中，从事公益服务的事业单位人员占绝大多数。

第二步，对这部分人实行与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致的养老保险制度，即要求单位与个人共同负担基本养老保险费，其中单位缴费比例不超过单位工资总额的20％，个人缴缴费比例为本人缴费工资的8％，由单位代扣。

本着平稳过渡原则，养老待遇将实行“老人老办法，新人新办法”——方案实施前就已退休的可享受原退休待遇，方案实施后开始缴费，且缴费年限累计满15年的人员，退休后参照企业模式按月发给基本养老金；对于方案实施前即进入事业单位工作的“中人”，则由财政按照“每工作一年视同缴费一年”的原则，代为一次性补足应缴保险费，再参照企业模式计发养老金。

此外，方案提到要建立职业年金，以提高事业单位人员改革后的养老待遇。但由于方案并未给出任何具体措施，学者称职业年金“是没影的事”。

两年半前，国务院推出此项改革，原因是事业单位从业人员数量巨大，超过3000万人，占全国财政供养人数的近80％。事业单位退休费是按退休人员工资额的一定比例计发，而近年来工资上调，扩大了事业单位养老金的基数，使得财政负担日益沉重。据当时劳动和社会保障部有关资料，1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已增至1400多亿元，这些钱大约一半是财政拨款，一半是自筹。

改革的另一大目的是为了“遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则”。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平，曾在同一个起跑线上。

1991年后，随着企业基本养老保险制度改革启动，养老金计发方式的不同，使企业和机关事业单位两套退休制度之间出现越来越大的差异。以上海奉贤区一位工龄为35岁的职工为例，如果他在机关、事业单位工作，退休费在3000元左右；假如到了企业，退休费在1350元左右。

广东省属事业单位一位已退休的处级干部告诉本刊记者，他每月退休工资为6500元左右，“我的一位朋友，跟我一起参加工作的，当年也是处级干部，后来调到企业，退休工资只有3000元”。

与公务员一样，事业单位人员基本不缴费、不承担义务，即可直接享受如此高额的养老待遇；企业人员缴费额度为全球之冠，却只能领到勉强够温饱的退休金。因此，要求公平对待的呼声，十多年来在中国不绝于耳。

三大阻力

事业单位养老金改革方案受到工人、农民的欢迎。但一如既往地，受到以教职工为代表的事业单位从业者的坚决抵制。

本刊记者在广东了解到，2008年底，广东起草了《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》，拟为其后的养老制度改革铺路。然而，此方案刚一提交各事业单位内部征求意见，“就引起混乱和不稳定，一些人直接写信给省委领导，大批人申请提前退休或买断工龄。”

广东省人力资源和社会保障厅一位不愿公开姓名的官员告诉本刊记者，分类改革本身就困难重重。

尽管从单位性质上看，要进行分类划分并不困难，但由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。

按照此征求意见稿，广东拟将全省所有事业单位分为三类：行政类事业单位、经营服务类事业单位及公益类事业单位。后者是养老制度改革对象。第一类事业单位要与国家机关合并，他们对改革双手赞成；第二类拟通过改制成为企业，这类单位绝大部分自成立之日起就按企业模式纳入养老保险序列，在养老保险改革方面争议不大，但对自己要被直接改成企业的做法，反应激烈。很多列入转制计划的事业单位人员，纷纷打报告要求回到公务员系统工作。这是第一重阻力。

第二重阻力是，征求意见稿在以高校教职工为代表的公益类事业单位内，掀起了一股提前退休潮。

华南农业大学一位已退休的教师告诉本刊记者，当时有教师测算过，按老办法退休，退休金在3500元/月以上；若不申请提前退休，退休金则可能只有1600元/月左右。

按照广东省的征求意见稿，在2008年12月31日前，凡工作年限满30年的；或个别工作年限满20年，因身体或其他特殊原因不能坚持正常工作的，经报同级政府人事部门批准亦可办理提前退休手续。对这部分职工，可按“老人老办法”实行退休养老待遇。

据广东当地媒体报道，2008年12月20日前后，各大高校的人事处办公室门前，前来询问退休政策的教职工川流不息，“不少符合条件的高校教授打算先退休，然后等着学校返聘自己”。

广东省社保系统一位官员称：“当时提出要退休的大概有上千人，严重影响了高校的教学秩序，还有一些老师公开抨击改革方案，认为公务员不改，只改事业单位，不公平。”

在改革方案执行者眼中，还有第三重阻力，就是财政支付难题。

上述广东省人力资源和社会保障厅官员告诉本刊记者，如此庞大的公益类事业单位人群一下子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额28％的养老保险费。“当时劳动、人事及财政部门坐在一起测算了一下，就算每个职工平均补缴十年，那至少也要几十亿元，更何况平均工龄可能不止十年”。

如果再算上按工资额的16％缴纳职业年金，“那更是不得了，没人敢提”。

据悉，2009年广东省财政对社保养老基金补助3.3亿元，压力原本已相当巨大。

“各部门一看情况这么复杂，改革对象都闹得这么厉害，全都像得了心肌梗塞，谁都不敢动了。”这位官员说。就这样，广东的事业单位分类改革办法不了了之，养老制度改革方案也随之搁浅。

作为最早启动改革的省份，广东的经历被其他省（市）视为教训。据本刊记者了解，目前上海、重庆及浙江均未出台相关改革方案；山西正在进行事业单位分类改革的前期工作，目前已撤并事业单位74个，核减事业编制2827名，其中全额352名，差额1046名，收回政法专项编制72名，核减处级领导职数182名。但是，山西的改革能进行到何种程度，业界并不看好。

制度结构之弊

在微观层面，申曙光认为，改革之所以停滞，在技术层面的原因，是未对相关人员关心的一些基本问题作出安排。

比如，改革最初提出，原则上不降低事业单位人员养老待遇，但改革选择的是企业养老保险模式，“稍一核算就知道，这无法保证待遇不降低。为弥补这一问题，方案提出要设立职业年金，但没有给出发展职业年金的意见与方案”。

申曙光还说，方案未明确国家、地方政府和单位在社会统筹缴费方面的分担比例和责任；作为二次分配的均衡器，这一制度安排也没有解决公平分配问题。

杨燕绥提出，中国的养老金制度本身就需要动大手术。“现有养老保险制度是碎片化的，按身份划分的，不同群体适用不同的保障制度——公务员、事业单位退休后可以体面生活；工人只能说饿不死；农民、城市居民，政府过去完全不管，现在管一点点。这不仅违背了公平原则，也违背了保障原则”。

上海社科院研究员左学金表示，这种碎片化也限制了不同性质单位之间的劳动力流动，不利于社会效率的提高。

杨燕绥还提出，事业单位改革所参照的企业模式，原本不是个好模式。

据悉，当前中国企业按职工基本工资的28％缴纳养老保险，其缴费幅度在181个国家中排名第一，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区的4.6倍。如此高的费率，换来的却是极低的保障水平。据人力资源和社会保障部公布的数字，2009年全国企业退休人员月人均养老金仅1200元。

北京一位研究社保问题的学者向本刊披露，由于财政预算不足，中国养老保险制度改革以来一直入不敷出，“国家给企业定了一个较高的费率，以此支付退休人员的养老金。但是退休人员越来越多，加上提前退休和退休年龄过早，企业缴纳的20％费率仍然不够，最后社保基金不得不将个人账户里的钱也挪用了，这就给将来的老龄化带来更大的灾难，是一个走不下去的制度”。

这位学者说，这项缺陷极多的制度尽管已逐步被企业人员接受，却无法得到事业单位人员的认可。2009年全国“两会”期间，70余名全国政协委员联名反对这项改革。

杨燕绥提出，中国需要用20年到30年，通过加大投入，改革现有结构，保证所有居民达到退休年龄后都有饭吃，这是政府的责任。然后建立个人账户，让有能力、贡献也比较大的人，根据个人情况存一些养老金，使老年的生活更体面。“这样不管公务员、农村居民、城市居民到晚年都能老有所依”。