麦肯锡公司被指借我国政务外包影响十二五规划

正在进行的“十二五”规划被喻为是当下最大规模的公共政策研究。

这当是智囊对中国政治经济施加影响力的好机会。对于进入城市化及工业化发展阶段的中国来说，快速的发展与转型期的矛盾两相交织的社会背景，迫切需要更多元的智力支持，对未来进行前瞻性规划。然而，中国尚未能形成大批类似于西方“思想库”的机构及机制。

由此，麦肯锡这样的国际智囊身影开始频频出现于地方政府及各大央企的决策研究体系中，广泛涉足于社会经济发展的各个决策细节，向下不断渗透，并呈急速蔓延之势。

麦肯锡如今是省政府们的座上常客。

今年1月，国家发改委宣布中国“十二五”规划的数百个课题面向全球招标。在此之前，各省市已陆续将一些前期研究课题“挂牌” 选聘。

之后，麦肯锡出现在了《四川省发展改革委关于公布十二五规划前期研究课题公开选聘研究单位评审结果的公告》的名单中，所承担的课题名为《四川省“十二五”推进新型工业化研究》。

这是四川省发改委将9个重大课题“挂牌”公开选聘之后，竞争得出的结果。

在四川省发改委一位规划编制负责人看来，麦肯锡最后形成的科研成果还是令人满意的。

这种肯定来自于麦肯锡在基础分析上一些比较先进的理念：比如，它在进行基础分析的时候，把四川省工业的内外环境，包括国际形势变化以及整个中国的经济形势变化结合起来，不是仅就四川来谈四川，而是把四川放在全国乃至全球化的大背景下来分析，视野更广阔些；再比如，在分析整个四川工业发展的时候，不仅从经济总量上进行分析，同时对四川工业的经济效益，如税收、利润的增长等方面也进行了对比分析，同时也对整个工业结构进行了充分的分析。

“应该说，这种分析方式还是带有一定的创新。而且，他们的结论非常明确和利索，提出的观点非常鲜明，而不是模棱两可。观点的对与错倒是次要的，关键是要鲜明。”作为发改委的规划编制官员，他们希望通过这个课题研究，看到一些新的视点，能够拓宽具体编制规划人员的思路，括展视野，提高自身的认知程度。

“从这个角度来讲，这个课题达到了这种要求。”

当然，从观点到最后形成规划，这是一个很漫长的过程。

9个重大课题加上发改委另外直接委托给四川省内一些高校及科研机构的课题，最终汇编形成了大约150万字的研究成果。这些成果基本对四川全省“十一五”以来若干重大问题和“十二五”解决这些问题的对策进行了梳理和研究。在这一批前期研究成果的基础上，形成一个“十二五”规划的基本思路，这是形成规划纲要的前提。

从基本思路到最后形成规划，这当中还要经过一些重大问题的研究，包括一些新形势的变化。

“五中全会里面有一些新的精神和新的提法，我们的规划也一定要跟着进行调整。”在十七届五中全会召开期间，这位四川省发改委的官员正密切关注大会的动向。

在秦岭的那一边，为作好“十二五”规划，陕西省政府也专门邀请来了麦肯锡进行谋划，同时邀请的还有GE等国际机构。

“边编规划边借鉴智库们的思想成果，主要还要结合省委省政府的一些决策来做最后的决定。”陕西省发改委员规划编制主要负责人温志刚说，智库们做出的成果只为地方政府提供借鉴，本土的规划是不能完全靠外脑来完成的。

政府最终的决策未必与智库的设计一致。

在与GE和麦肯锡等“洋外脑”的会商中，温志刚发现，这些国际机构主要还是侧重于具体项目，“而我们是想让它们从全球化的视野来帮我们出出主意，看陕西的产业结构该怎么调整，陕西究竟应该怎么发展。在这个方面他们提供的东西跟我们想要的还有一点差距。”

尽管如此，“（麦肯锡和GE）毕竟对国际上的一些产业发展潮流，能掌握一些前沿信息，对前沿性和前瞻性的问题研究还是要超前些。”温志刚坦言，从这个角度考虑，他们更倾向于麦肯锡这样的国际咨询机构。

地方热捧“洋外脑”“钱打水漂”也值

在省一级如此，省内的“小地方”也同样怀此期待。

在西安，一个叫沣渭的新区也谋划着要做西安国际化大都市新的核心区。他们已经计划“引入国际一流公司”为新区未来谋划蓝图。

事实上，西安人欲与国际接轨的冲动由来已久。

早在2002 年，西安高新开发区就聘请麦肯锡为该区制定二次创业整体发展战略和实施计划。这也是中国第一个聘请国际知名咨询公司进行整体策划的高科技园区。

随即，示范效应开始在全国扩展。

2004年，武汉东湖高新区认为西安的效果不错，于是也请来了麦肯锡为其制定战略发展规划，拟打造一座现代化的科技新城。

现任湖北省襄樊市市委书记、时任东湖高新区管委会主任的唐良智曾这样叙述：“其实我们知道，花再多钱也是买不来灵丹妙药的……我们只是想找一点有参考价值的意见而已。”但他依然希望，通过麦肯锡表可以让他们更快些到达目的地。

在西安高新区、武汉高新区之后，2005年8月，哈尔滨开发区管委会高调宣布聘请麦肯锡站在国际视角，从全球产业发展的走向上，为哈开发区未来发展“把脉”，高水平谋划开发区未来发展规划和产业发展方向。

在当时，哈尔滨开发区管委会方面特别表示，聘请麦肯锡来做发展战略规划，“是经过深思熟虑的”。

于是，在3个月时间内，麦肯锡围绕开发区提出的“振兴东北，辐射东北亚，建设全国一流开发区”的发展思路，重点探讨并回答四大方面问题，即明确哈开发区发展的远景目标和定位，确定集中区产业定位和支柱产业集群，制定核心投资者价值定位和布局规划，建立高效率的组织架构和管理流程。

然而，当哈尔滨开发区在合并了10年之后，于2009年9月重新又分成了哈尔滨经济开发区和哈尔滨高新区，麦肯锡给出的“建设全国一流开发区”的目标于是永远地停留在了纸面。

甚至，在这两个分开的机构内去寻找熟知当年麦肯锡方案的人已相当困难，当年负责或参与麦肯锡方案的人或已离职或已调岗。

麦肯锡方案已经被淡忘，但依然敏感。当年的一位知情者对《中国经济周刊》叹息：钱没少花，但都打水漂了。

在另一位曾牵头此项目的官员看来，麦肯锡公司的知名度和实力确实是有，工作的成果也有，出来的方案也确实有一定的前瞻性，但从实际操作层面来看，仍有不相匹配的地方。

“它毕竟是跨国公司，它对区域的了解难免有不全面和不深入的地方。另一方面，地方政府对国际咨询公司做出的方案虽然理论上重视，但理论和实践结合的时候总是不如意的，甚至有时候是冲突的。地方政府的长官意志在有些地方依然存在。再好的经也要人念得好才行。”

哈尔滨开发区当然不是个案，一位国内商业咨询机构的负责人透露，“事实上，在很多地方，规划做出来之后都放在那里，没人再去管他。地方政府的领导人为了赶时髦，劳民伤财的事情做了不少。”

即使这样，那位曾牵头项目的官员认为如今分开的两个开发区仍然需要引入外脑，毕竟政府更多的时候只是管理和协调部门，研究功课远不如麦肯锡这样的咨询机构作得深。

这种观点在较大城市高新区官员中具有相当的代表性。这让很多地方聘请“洋外脑”的热情高涨。

例如，大连曾邀请了包括罗兰·贝格、欧博迈亚、麦肯锡等在内的世界著名咨询公司进行详细规划，建设了大连软件园、双D港、高新区七贤岭产业基地和甘井子服务外包产业园等多个软件产业园区；在成都，麦肯锡被邀请来为高新区制订软件及服务外包产业发展规划；天津高新技术产业园区则与麦肯锡签署了全面战略合作协议，拟将天津打造成为世界一流软件与服务外包产业中心城市……

不只是在一、二线城市，稍微留意一下可以发现，“洋外脑”们对中国地方政府的渗透正在层层往下。“洋规划”开始在中国基层呈急速蔓延之势。

毗邻上海的昆山曾于2005年举行花桥国际商务城功能策划招标会，麦肯锡从参加竞标的4家世界知名的专业咨询公司中一举胜出。麦肯锡方案直接把花桥国际商务城定位为上海的“金融后台”，这让当地怦然心动。根据麦肯锡为其勾勒的“路线图”，花桥国际商务城最后把金融服务外包作为重点发展的战略性主导产业。

5年过去，至今，这一由“洋外脑”提供的发展思路仍在坚定执行中。

“洋外脑”有什么？

“无论从水平上或是视野上，国内的咨询机构的确是存在自身的不足，地方政府认为找国际大机构会取得更好的效果。但往往不是这样。”一位国内咨询机构的负责人认为，国际大咨询机构更适合定位于国际化大都市的那些地方，例如北京、上海、广州、深圳这样城市。

“如果不是这样的地方，国际大咨询机构对地方政府的运作不够了解，对地方经济的发展不够了解，对地方政府各个部门的关系研究是他们相对短板的地方，这种情况下利用国际机构就不是特别有价值。”这位负责人说。

“现在比较成功的是邀请国际咨询机构来做一些概念性的规划。”四川省发改委的那位官员介绍。

以四川省宜宾市临港区为例，该区在进行规划时，邀请了一个国际咨询机构从全区发展的理念、空间发展的方向提出思路，虽然也有落地的实际规划，但整体上不具体进行规划。当地政府在具体编制详细规划时更多地采取本地一些规划部门或者咨询部门的建议。上述官员介绍说，这样的结合是成功的。

另一个案例是，四川省彭山县彭土新城规划招标时，就有国际咨询公司总部派人同时在本地请其它专家合作进行。

“国际咨询机构如何贴近实际决定了他能否快速进入中国市场，当然很多国际咨询机构除了从总部派人还会从本地选择一些专家一起来进行研究，这是一个不错的选择。”上述官员表示。

“但无论如何，至少有一点是可以确定的，‘国际智囊’的方案对于我们的项目招商是很有帮助的。像麦肯锡所作的方案在国际上就很有号召力。”一位地方官员向《中国经济周刊》坦言。

事实上，正如这位官员所言，麦肯锡这样的国际大咨询机构往往成为了地方政府宣传的噱头，并在一定程度上被证明有效。

不只是一个区域的战略发展规划，甚至是官员的绩效考核体系，也已经有“洋外脑”开始介入。

2005年，从东风汽车老总调任武汉市委书记的苗圩（现任工信部副部长）认为现有考核体系不适合科学发展观要求，于是委托麦肯锡为该市重新制订新的绩效考核体系，以打破以往绩效考核中的封闭性、因循性、自我性传统。

当然，武汉市政府结合该市实际情况，对麦肯锡方案做了不少变动后才推行。但这种借助“外脑”改革政绩评估模式仍被认为有相当大的推广价值。

一位业内人士评价说，做量化的绩效考核之类的技术性标准，正是麦肯锡之所长。苗圩当过东风汽车的老总，他很清楚麦肯锡的优势何在。

央企也爱“麦肯锡”

来自央企的领导人对麦肯锡这样的国际咨询机构显然更加熟悉。

中国化工集团总经理任建新在一篇撰文中透露：2010年以来，该集团公司已经聘请了EVA（经济增加值，是基于税后营业净利润和产生这些利润所需资本投入总成本的一种企业绩效财务评价方法）概念的发明方思腾斯特公司协助编制EVA考核体系项目，并聘请麦肯锡和另一家美国咨询机构莱森特协助开展“十二五”规划项目，聘请德勤会计事务所协助开展全面风险管理项目，聘请IBM和瀚威特公司协助开展人力资源信息化项目。

这其实是央企引入“外脑”的一个真实写照——绝大多数央企在引入“外脑”时几乎都选择了“洋外脑”，并且“洋外脑”介入的领域也更加宽泛且深入。

2006年6月，国务院国资委公布“中央企业全面风险管理指引”，要求有条件的央企提交“全面风险管理报告”。2008年，北方一家大型央企下属的子公司正式邀请普华永道做“内控”业务（“内控”是全面风险管理的一部分），目前为止已经完成。

今年7月，该大型央企经过对多家国内外管理咨询公司考察之后，基于业务更好地衔接，最终选择普华永道做“全面风险管理”，从子公司向整个集团推广。

“普华永道无论从业绩、知名度、经验、效果、信誉、实力而言有优势，做过很多央企。”该大型央企审计部负责人向《中国经济周刊》表示。

仅从这个角度看，央企选择外国咨询机构几乎无可厚非。这些外国咨询机构正在大规模地介入央企的各个领域乃至关乎中长期发展的“十二五”规划中。

“这个不用看名单，按我们实际工作中的感受就可以体会。一方面，在金融风暴中整个国际咨询公司的价格在下降，与此同时，国内咨询公司的价格在上涨，两个价格越来越接近，这样一来，也就促使国际咨询公司占有的市场比例和份额越来越高。”国内咨询机构正略钧策董事长赵民这样分析。

政务外包的隐忧

根据国内知名咨询机构零点集团董事长袁岳的估算，地方政府的“十二五”规划研究外包给咨询机构的量，从数目来说不超过20%，而其中国际咨询公司只相当于其中的1%左右。但如果从外资机构的费用水平来说，他们与国内咨询机构的费用总收益相当。

麦肯锡这样的商业咨询机构有自己的收费标准，“但对我们这种课题就需要与我们的实际情况有一个契合点，我们只能提供一些补助性的经费，当然，我们可以在其他方面给予一些方便。”四川省发改委的官员告诉《中国经济周刊》。

温志刚也表示，“因为我们给的经费非常有限，课题经费都是资助补助性质的，一个课题的经费也就三万到五万。像国际上的这种大机构都基本不要钱，都是以合作的方式，他们更看重的是后续项目的进行。”

这一次的“十二五”规划，零点集团共参与了十个左右的政府项目。

零点集团公共事务总监范文坦言，在有关“十二五”规划的政府项目中，像零点这样的商业咨询机构中标的比例还是非常低的。

“我们现在还是在两条腿走路，一方面是政府自己组织专家进行研究，另一方面是购买这些咨询机构的研究成果。但这类规划的趋势就是越来越多的要借助外脑，不管是‘洋脑’还是‘土脑’，这个趋势是必然的，而且会越来越快。”那位四川省发改委的官员这样预言。

正略钧策承接的政府外包服务也呈快速增长势头。“我们现在给两类政府提供服务，一类是垂直体系的，如部委或行业协会，另一类则是从副省级市到地级市再到开发区的各级地方政府。”赵民说。

目前，以正略钧策为例，咨询机构向政府提供的服务包括各种规划和项目，分为列入了年初政府预算的常规项目和政府临时追加预算的非常规项目。很长时间以来，这些规划和项目主要交给那些体制内的各种科研机构或高校来完成。根据赵民的经验，选择商业性咨询机构的往往是那些思想观念比较超前，或希望在前任的基础上有所创新的地方领导人。

赵民说，“毕竟我们的咨询成本是比较高的。”

“从目前的情况来看，在政府的‘政务外包’方面，国际机构还是做得较少，因为政府事务涉及比较多的保密问题。但是某些领导人把国际机构咨询与城市国际化联系，这无可厚非。”袁岳对此表示理解。

不只是政府层面，聘请国际咨询机构的大央企也面临着同一个敏感问题：信息安全问题。

赵民提醒，“中国是一个大国而不是无关紧要的一个小国，对国家和国民经济安全有重要支柱意义的产业，我们一定只能依赖自己而不能够依赖其他国家。无论是央企或是地方政府，在选择国际咨询机构的时候还是要注意安全性。”

“例如低碳经济的一些研究就不宜进行公开招标或招聘。”温志刚认为，这种警惕和敏感相当必要。

麦肯锡“神话”

麦肯锡公司是由芝加哥大学教授杰姆斯·麦肯锡于1926年创建的会计及管理咨询公司。上世纪50年代，麦肯锡实现了快速发展，到60年代末已成为一家在欧洲和北美市场拥有广泛客户的大型咨询公司。目前，麦肯锡在全球44个国家和地区开设了84间分公司或办事处。

麦肯锡的大部分客户都是大型的跨国企业和政府部门。据麦肯锡公布的数据，世界排名前100家的公司中70%左右是麦肯锡的客户。

麦肯锡曾帮助过英国前首相托尼·布莱尔重组了其内阁办公室。早在1952年，麦肯锡的团队就曾是当时的美国第34任总统艾森豪威尔过渡小组的咨询顾问。还曾在柏林墙倒塌之后，为东德经济的重建和众多东德公司的私有化提出建议。

作为国际知名咨询公司，麦肯锡自1993年进入中国以来，可谓是独领风骚，其业绩不仅本土咨询公司望尘莫及，即使是波士顿、埃哲森、罗兰贝格等国际咨询机构也无法比拟。与此同时，中国市场对麦肯锡的质疑也几乎从未间断，其中最著名的“麦肯锡兵败实达”可谓是其在中国市场遭遇的最大尴尬。有意思的是，这似乎并不影响中国地方政府对它的偏爱，它越来越受到官方的青睐。其中，麦肯锡南京东路商业街的规划为其赢得了官方和市场的高度评价。

问政于外：“麦肯锡们”的上海滩

《中国经济周刊》记者 谈佳隆 郭芳I上海、北京报道

每年10月，上海市政府都会邀请全球知名企业和学者参加“上海市市长国际企业家咨询会议”，如今已经是第22届。几乎每年上海市都会选择一个主题向国际企业家进行咨询发问，这种“问政于外”的政府咨询方式最早始创于汪道涵，每一位受邀企业家都需要向上海市政府就当年的选题提交一份书面报告并具体阐释这份报告。

这次的咨询会议，邀请了近30家公司的董事长或CEO与会，其中涉及服务业如金融和咨询的顶级公司比例占相当部分。

WPP集团首席执行官苏铭天坦言，上海市长咨询会议是他们与中国和上海政府建立和保持联系的重要途径。“我们也已经看到历届企业家提出的会议已经被采纳，而在另一方面这也有利于我们开展中国的业务，”

前来参会的贝恩公司董事会主席奥里特·加迪耶什告诉《中国经济周刊》：“中国整体经济发展已经进入工业化的中期，而包括上海、北京等城市的城市化水平已经很高，并正逐步进入后工业化时代。从全球历史发展角度来看，这一时期，无论是政府还是企业对于‘咨询业务’的需求是十分庞大的。”

从南京路到陆家嘴，麦肯锡无处不在

今年6月，上海市市长韩正曾专题调研上海“十二五”服务业发展规划工作。他将服务业描述为“关系上海未来长远发展的战略性任务”，并就此问计于来自金融保险、信息服务、文化创意、商贸信息、咨询服务等专业公司的负责人，其中就包括麦肯锡的相关负责人。

韩正希望通过集思广益，在上海“十二五”规划中回答好服务业发展中的一些共性问题，并实现突破。

早在上海市政府在为制订“十一五”规划进行调研时，麦肯锡、高盛等公司的专家已是座上客。当时，韩正给他们出了这样两道题：一是服务业发展涉及方方面面，上海下一步如何集中优势形成合力？二是上海的产业结构和功能定位与其他国际大都市如何做到同质比较？

事实上，出于提高执政能力的需要，“问政于外”已经成为上海市政府的惯常做法。除了各类的咨询会议，邀请国际咨询公司参与上海的规划也已经并不罕见。

特别是近年来，这种始于上个世纪90年代的政府咨询业务已经驾轻就熟，包括麦肯锡、贝恩、野村综研在内的众多国际咨询业巨头纷纷抢占上海滩。

毫无疑问，麦肯锡在这些巨头中显得特别积极。上海市规划局一位不愿透露姓名的官员告诉《中国经济周刊》：“在上海很多区域的规划都参考了麦肯锡等公司的方案，较为著名的案例包括南京路商业街规划、上海国际汽车城规划、淀山湖新城规划、上海郊区商业评估和规划等。”

其中，麦肯锡关于南京东路商业街规划至今仍常常被提及，这次案例也成为了麦肯锡打开城市商业区咨询知名度的敲门砖。

2001年3月，上海市黄浦区政府向麦肯锡发出邀约，希望能够为有“中华第一街”美名的南京东路步行街及周边商业进行整体设计，而后麦肯锡耗时4个月对香榭丽舍、银座、密歇根、牛津街等9条国际著名商业街区进行考察，对南京东路作出了整体性规划：180亿元的投资，跨越10 年的发展，建成国际一流的商业街。

规划出来后，引起了不小的反响，也获得了当时政府和市场不错的评价。当然，黄浦区政府也向麦肯锡支付了高达180万美金的咨询费。

同在2001年，麦肯锡受上海国际汽车城发展有限公司委托为位于上海市嘉定区安亭镇的汽车城进行规划，在一份长达178页的《上海国际汽车城发展有限公司战略规划方案》中，麦肯锡针对前期定位、商业模式选择、招商营销方案进行了分析。

在后来的十年时间里，麦肯锡的客户不仅涉及县区级政府和有国资背景的企业，包括上海在内的重点城市和省份的重特大规划也会启用麦肯锡智库的意见。

曾有上海官员这样表示：“国际智库”拥有丰富的创意经验，上海要建设国际化的大都市在国内无先例可寻，也没有经验可供参考，这些“国际智库”的创意就显得很有启示性和十分国际化。

2004年，受上海市经济委员会（现为上海市经济和信息化委员会）委托，麦肯锡对上海郊区商业发展的现状和前景进行了调研和策划。

上海市浦东新区发展计划局相关负责人告诉《中国经济周刊》：“上个世纪90年代初，上海浦东刚开始提出‘开发开放’口号，当时已经提出要建金融中心了，如何让金融企业聚集并最终形成像华尔街这样的金融CBD是政府必须考虑的问题。当时我们选择了五家来自国内外的咨询机构出方案，最终小陆家嘴地区的规划由麦肯锡中标了。”

不过，这样的规划并非尽善尽美，在随后的建设过程中，在陆家嘴工作的人们越来越发现，由于麦肯锡规划过于考虑“有车一族”，而忽略了人们在陆家嘴行走的便捷性，因而小陆家嘴地区在随后十多年的建设中进行过多次布局调整。也是因为当时麦肯锡对未来浦东发展潜力不足，造成了连接小陆家嘴和浦西的延安路隧道常年拥堵。

从单一方案到综合方案，“问政于外”升级

为了避免过于依赖于某一个咨询公司的观点，从2005年之后，在涉及上海市级以上重大规划方案中，政府开始采用多家咨询公司的综合方案进行整体规划越来越普遍。

“近年来，无论是世博会、虹桥综合交通枢纽还是临港新城布局，上海的每一项城市规划都离不开咨询公司的身影。”上海市政府发展研究中心的一位研究员告诉《中国经济周刊》：“与某些城市只是邀请麦肯锡一家咨询公司进行项目咨询不同，目前上海的重大项目往往邀请多家咨询机构进行竞标。”

今年正式启用的虹桥综合交通枢纽就是这样的案例，聘请了包括野村综研等多家外国咨询公司进行反复设计和论证，从而避免单方咨询公司太过片面的判断。

SOHO中国董事长潘石屹告诉《中国经济周刊》：“我在全世界看过很多交通枢纽，像上海虹桥这样的交通体系即使不是绝无仅有的，也可以说是非常罕见的，这样的设计规划需要花费大量的工作和时间，但这会为提升整个城市品质带来无法估计的影响。”因此，他决定在虹桥地区拿地。

除了重大项目的咨询外，大型活动咨询也日渐成为咨询业的重要领域。在申办上海世博会期间，上海市政府就邀请了多家第三方研究机构对上海世博会参观人次进行预测。其中就包括了美国盖洛普咨询有限公司，据记者了解到的情况，当时该公司把世博会的人数预测为5000万，而上海市政府最终把7000万人次设定为一个目标终值。

“准确预测参观世博会人数是一项非常重要的工作，其关系到世博会运营的方方面面，例如餐饮、休息、如厕等十分实际的问题。”上海世博局副局长朱咏雷这样告诉记者。