"省管县"前夕区划风波 灵宝撤市设区停摆前后

刘金松

河南省三门峡市政府提出的区划调整计划只经历了两周，就因民间的激烈反对而被迫搁浅。根据此前制定的区划调整方案，三门峡下辖的灵宝市（县级市）将撤销市级建制，合并为三门峡的一个区（虢州区）。

10月22日，原灵宝市人大常委会主任刘高增在接受本报采访时，表示自己依然担心，“这次停了，以后还会不会再提？”

在停止“撤市设区”之后，他和部分灵宝市的人大代表、政协委员及离退休干部们积极奔走呼吁，取消三门峡的代管机制，恢复灵宝市的 “省直管”地位。此前河南省政府发布的《关于撤销灵宝县设立灵宝市的通知》中决定，“灵宝县改为灵宝市后，委托三门峡市代管。”

因区划调整而在地方政府之间引发的利益冲突，正在以不同的形式爆发。此前的湖北黄石、湖南衡山均因“区划调整”而产生地方政府意志与民众意愿的冲突。

2012年，对地市政府而言，是一个最后的期限。根据财政部去年发布的 《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，2012年底前，将力争在全国除五个民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政的改革。

一些经济强县希望能借此机遇摆脱级市的“盘剥”，拥有更大的自主决策权；眼看地盘被缩小的地级市，也在采取措施，在“省直管”之前，争取为自己保留更多的“自留地”。

区划调整风波

三门峡市位于河南省西部，地处豫晋陕三省交界处。这个因修建三门峡水电站而兴起的新兴城市，在2009年河南省18个地市的GDP排名中，排在第14位。

今年9月，三门峡市向河南省政府提交了一份报告。三门峡提出，要加快中心城区建设，拉大城市框架，“南北以陇海铁路和郑西高铁为界规划发展，向西沿黄河规划建设城市新区、西扩至灵宝城区，向东加快义渑城区对接，力争形成面积400平方公里、人口达到100万的城市规模。”

这份旨在“拉大城市框架，重点打造河南西大门”的方案，在灵宝市遭遇了激烈的反对。因为，根据这一方案，三门峡西扩之后，灵宝市将被撤销市的建制，成为三门峡的一个区。

9月29日，关于“撤市设区”的县处级干部动员会在灵宝市召开。出席此次会议的除一位市委秘书长外，还包括三门峡市委组织部长、三门峡市纪委书记。

据一位熟知内情的人士介绍，虽然现任的政府官员并不同意 “撤市设区”，但在上级领导面前，大家谁也不敢明确提反对意见。在此之前，有灵宝市主要官员因不同意市政府决定而被“平级”调走的先例。

会议之后，“撤市设区”的消息开始在灵宝传开。刘高增和一帮离退休的老干部听到消息后，急忙派出8名代表找灵宝市四大班子领导咨询。在确认消息属实后，他们坐不住了。灵宝市部分人大代表、政协委员、离退休老干部开始纷纷行动起来，写材料向各级政府反映情况，表达诉求。

一份名为《保卫灵宝，抗议撤市建区倡议书》也被发到了天涯论坛上，并被迅速转载，很快在网络上形成了一股关注热潮。一些本地网友为此专门建立了3个QQ群，在不到一周的时间内，已经聚集了1000多名网友。

网络的传播让更多的人参与到这一被灵宝当地人称为“保卫家乡”的活动中来。一个名为“冰冰”的网友在其签名中感慨说，“只有当失去的时候，才能感受到家乡的分量。”

有朋友劝他说，“就算划成区了，你该种地种地，该经商经商，对你能有什么影响？”但他却不这么认为，他说他在外习惯称自己为“灵宝人”。当听说这个名号将要取消的时候，他感到一种揪心的疼。一位灵宝市的政府官员也在私下表示，“出去招商的时候，打着区里旗号肯定不如市里受重视。”

反对“撤市设区”的行动开始向民间蔓延。10月3日，由灵宝当地市民自发组织的“保卫灵宝”签名活动在灵宝市体育馆举行，并约定10月16日，集体到灵宝市政府门口请愿。

民间的激烈反对，让三门峡市政府始料不及。一些在反对“撤市设区”方面比较活跃的民众被警方请去喝茶外，其家人也被当地警方请去谈话；灵宝市在14日临时宣布了一项措施，10月16日当天（周六）所有机关、事业单位正常上班，学校正常上课，一律不准请假外出。

但这依然没能阻止群众的请愿热情。16日下午1点，依然有1000多人聚集在灵宝市政府门口，希望市长出面就“撤市设区”给个说法。灵宝市市乔长青出面和请愿的人群对话，并承诺会在晚上的电视讲话中，给大家一个正式的答复。

16日晚上8时，乔长青在灵宝电视台发表的电视讲话中，传达了三门峡市委、市政府关于停止灵宝“撤市设区”工作的决定。而在3个小时之前，对同一个内容的表述还只是“暂停”。

利益算盘

原灵宝市政协主席孙自义认为，三门峡推出的方案不切实际，三门峡和灵宝市城区之间相距50公里，距灵宝最远的豫灵镇120多公里，两地之间还隔着同属三门峡管辖的陕县。孙自义说，“无论从历史角度、地域角度和长远发展来看，都不适宜将灵宝市取消而变成三门峡的一个区”。

而在由灵宝市部分人大代表、政协委员、离退休老干部签名的《请求保留市建制的理由及有关情况》中，则直接驳斥三门峡是在趁机扩大地盘，是在“推进省直管县财政体制改革”背景下的“保权力”行为。

让当地人更难接受的是，这份涉及到灵宝去留的方案，却没有征求灵宝方面的意见。

在孙自义看来，既然“撤市设区”对两地的发展都有利，为什么不能充分公开讨论？涉及到两地区划调整的大事，是否应该征求市人大代表和政协委员的意见？在三门峡的人大代表和政协委员中，灵宝籍的代表和委员数量占据了1/4的份额。在公布此项方案之前，他们并没有得到关于“撤市设区”的消息。

孙自义觉得，相对于打造区域中心城市这种口号式的诱惑，能否解决好民生问题才是更为实际的利益，“灵宝有75万人，很大一部分还居住在山区，将灵宝划为区是否就意味着居住在山里的居民也能享受城里人的福利待遇？”

2006年-2008年间，曾有灵宝市的13个行政村划归三门峡开发区管理，除了土地和人事归三门峡管理之外，民生事务依然要由灵宝负责解决。孙自义举例说，“教师节的福利都得灵宝来发放。”

相对于成为三门峡一个区的众多不确定性，省直管后为灵宝带来的好处却是相当清晰，仅在与三门峡的税收分成上，即可每年少交8000多万元。灵宝境内丰富的矿产资源也将不再是三门峡的小金库，此前，三门峡曾经将灵宝桐沟金矿富矿区的70%以上划归市里所有。

区划调整要顺其自然

目前在“省管县”方面的探索，大多局限于财政体制方面。

湖南在全国第一家推出了 “一步到位”模式，由省直接对县级财政和行政上实行“双直管”。方案一经推出，同样引发了对“地盘”的争夺。6月上旬，衡阳市推出了“扩城”方案，将其下辖衡山县所属的店门镇划给衡阳市南岳区，在当地民间引起极大反对。

一些老干部们认为，在没有对后期影响做出评估的情况下，就将历来属于衡山县的行政区，直接划到市里的做法过于自私。为了保住店门镇，6月13日，有600多衡山人将其境内的国道围堵4个多小时。随后，衡阳市委、衡山县委不得不宣布，店门镇区划调整的工作暂时停止。

国家行政学院教授汪玉凯认为，财政部发布的 《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，为财政上“省直管县”划定了时间表，但由于行政上的“省直管”还只是鼓励探索阶段，并没有强制推进措施，也就为地方上留下了选择的机会，给一些地市和县之间造成了众多矛盾。

汪玉凯分析认为，地级市和下辖的县之间肯定会有不同的利益诉求，二者之间实力的对比，也决定了这种冲突的表现形式不同。他举例说，如果地级市的实力强，能够对周边县起到很好的带动和辐射作用，即使双方距离较远，下属县也会积极向市区靠拢；反之，即使距离非常近，也不愿意变成区。

在三门峡市的经济格局中，无论是人口、面积、经济总量，灵宝市都占据全市近1/3的份额。三门峡市在这一区域内的主导格局，也被称之为“小马拉大车”。原灵宝市人大副主任郭文峰认为，灵宝需要的是更加宽松的环境和相对独立的行政权力，如果具备这两项条件，灵宝会比现在发展得更好。

汪玉凯认为，在目前“省管县”改革的背景下，区划的调整要顺其自然而为，不应更多加入人为因素。在他看来，如果下辖县和地级市之间产业结果关联紧密，并且实现了较高程度的城市化，“撤县设区”肯定能促进双方更好地发展；但如果把一个相距较远且农业人口比重比较高的县强行改为一个区，只能是应对“省管县”改革的“跑马圈地”。

(经济观察报)