“十二五”难求高增长 资源环境成难题

定于10月召开的中共十七届五中全会，一项重要议程是，研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。知情人士透露，眼下，来自中央政府部门及官方研究机构的一众人士，正在北京西郊玉泉山集中起草相关文稿。

此前，涉及“十二五”规划的各领域课题研究、调研及部委讨论已进行一年有余。

关键细节尚未揭晓，但新一轮规划的主基调已浮出水面。8月28日，国家发展和改革委员会副秘书长杨伟民公开表示，“十二五”规划总的方向就是加快转变经济发展方式。

此时，中国在过去30年年均达到9%以上的经济增长。继续高速增长越来越难以找到他国的先例。增长潜力可能转向较以往低的水平，而实现经济结构调整这一愿望，历经多年仍未达到预期。面对现实，执政党及决策者需要在有限的时间内找到答案，在经济增长与资源环境约束间寻求平衡。

为未来五年设计一个什么样的经济和社会发展指标体系，将是一道最简明扼要的验证。

指标体系或微调

“十一五”规划从经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务及人民生活四个方面构建了指标体系，涵盖22项可量化的指标，其中，约束性的硬指标8项。未来五年是承继这一体系，还是另行一套？

国务院发展研究中心研究员李善同对本刊记者表示，与“十一五”相比，“十二五”在发展方式转变思路上应不会有大的变化。“十一五”期间，由于全球金融危机的影响，为了保增长，很多前几年不能上马的项目陆续上马，与规划的要求相悖。“十二五”期间应该沿着“十一五”确定的既定思路进一步落实完善、实施。

山东经济学院教授李新运告诉本刊记者，“十二五”是全面建设小康社会的攻坚时期，有承前启后作用，其战略指导思想与“十一五”一脉相承。他总结，“十一五”集中体现了科学发展观与构建和谐社会这两项战略思想。

李新运参与了国家发改委“十二五”规划前期重大问题研究，承担的课题是“十二五”经济社会发展主要指标定量测算。这一课题指标从经济发展、社会发展、科技教育、人口发展、资源环境五个方面进行设置，二级指标共38项，整体涵盖“十一五”规划体系，新增物价指数、基尼系数、粮食产量、进出口额占GDP比重、人均住宅建筑面积、贫困人口数、高新技术产值比重、科技贡献率、高等教育入学率、大专以上文化人口比重等指标。

李新运解释称，课题主要是为了给发改委等相关部门决策提供理论和数据的支持，因此指标设置相对较多。

“十二五”规划的基调是加快转变经济发展方式。中国经济增长主要靠投资、出口推动，消费率则从2000年的62.3%下降到2008年的48.6%。居民收入在国民分配中所占比例不断下滑，被认为是主要原因。

李新运认为，在未来社会经济的发展中应更加重视社会和谐问题，如有关居民生活、分配公平、社会安全等方面的指标，可以考虑将消费率或者居民收入占GDP比重指标纳入到“十二五”指标体系。

尽管在“十五”规划中，消费率一度被纳入指标体系，但李善同认为，中国消费率过低是伪问题。与国外不同，中国正处于住房改革时期，居民集中买房，而这一部分并不包括在消费中。而且住房挤占了居民消费，如果考虑到住房，中国的消费率并不低。

居民收入占GDP比重纳入指标体系，则在统计上存在困难。目前国家统计局公布的工资收入，与居民收入相差较大。虽然统计局也通过入户调查统计居民收入，但误差较大。国家统计局一位资深人士对本刊记者坦言，入户调查中，很多高收入群体拒绝调查，导致高收入样本比例偏小，数据质量并不理想。

国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇接受央视《面对面》采访时建议，将反映贫富差距的基尼指数写进“十二五”规划，目标是“十二五”基尼系数停止扩大，2020年缩小一点，然后到2030年大规模缩减。

但中国社科院研究员张卓元告诉本刊记者，这一建议并不可行。目前使用的基尼系数是世界银行公布的，中国国家统计局并未公布。

北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心副主任蔡志洲表示，基尼系数算法争议很大，不同算法结果争议很大，很难作为指标列入“十二五”规划。但他同时称，在收入分配方面，可以用最高收入组与最低收入组的人均收入之比作为指标，“十二五”期间应该保证这一数据有所下降。

“有些建议很有道理，但能不能做到呢？”张卓元认为，“十二五”期间最主要的是要把调结构、转方式真正落实，但是现在体制格局和政策下，只能一般性地要求，“大的方针和想法，可以提，但是做不到。”

蔡志洲建议，“十二五”期间要加强对各项指标执行进度的监督。现在只有GDP、总人口、单位GDP能耗等少数数据是每年公布的，很多指标都到最后一年才去普查，“既然做了规划就应该每年都去监控，了解进展如何” 。

增长与环境间寻求平衡

在历次五年规划中，经济增长指标都最受人关注。

“十一五”规划GDP年均增长目标为7.5%，人均GDP增长目标是6.6%。而实际执行情况是，2005年-2010年中国经济年均增长率有望达到10.1%，比规划目标要高2.6个百分点，人均GDP增速将达到10.4%，比规划目标高出3.8个百分点。

中国经济已快速增长30年，而国际经验表明，没有一个经济体可保持40年的高速增长。对此，国务院发展研究中心副主任刘世锦近期撰文提出，“如果说现有经济发展方式在高速增长期尚能维持，一旦转入中低增长期，其实质性转变势在必行。这就对破解资源环境难题、加快发展方式转变提出了时间上的要求。”

学者建议，“十二五”规划中，GDP年均增长目标仍确定为7.5%左右。国务院发展研究中心研究员李善同告诉本刊记者，经济增长目标是按照“全面建设小康社会”的要求制定的，即国内生产总值到2020年比2000年翻两番。按此计算，GDP年均增速应在7.2%。“虽然知道实际值会高一些，但是目标不能改，否则政府传递的信号是要更加快，实际值会更高”。

蔡志洲表示，十七大报告中将国内生产总值翻两番变成人均国内生产总值翻两番，考虑到“十一五”期间8‰的中国人口增长率目标，预计“十二五”期间GDP年均增速目标将定为7.5%。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏也作了测算，他预计中国今后十年的GDP增长潜力很可能只有7%，远低于1999年-2008年10.1%的平均增速。理由是中国面临出口减速、房地产需求减速、城镇化速度放缓、劳动力增速下降、生产率增速下降及资金成本上升。因此他建议中国在下一个五年和十年发展规划中，将GDP增长预期定在7%。

“如果承认增长潜力的下行，则宏观政策的基本前提就发生了重要的变化。”他为此说明。

李新运的定量测算和定性分析显示，考虑到今后扩大内需和就业等各方面需求，“十二五”期间中国GDP实际年均增速将在9%左右。而规划中的GDP指标值明显低于实际数据，除了政府要留有一定的余地，还因指标值的设定具有政治导向作用，设置偏低的GDP增速，也有弱化“以GDP为纲”的考虑。

节能减排等制约经济增长的约束性指标也受到关注。多位专家建议，在下一个五年规划中，有关资源环境等约束性指标应该进一步强化。

按“十一五”规划纲要的要求，2006年至2010年底的五年间，全国单位GDP能源消耗需降低20%左右，此项指标为必须完成的约束性指标。这一指标的完成状况并不理想。

2006年至2009年，全国单位GDP能耗累计降幅为15.60%，这意味着，2010年单位GDP能耗应比2009年再降5.2个百分点，这一降幅与2008年持平，高于“十一五”期间其余三年的降幅。但2010年上半年单位GDP能耗同比上升0.09%，完成目标压力很大。

根据李善同的研究，经济增长与节能减排存在一定关系，如果经济增速按7.5%规划，节能减排目标是能够实现的；如果按现在的趋势前行，节能减排目标很难实现。考虑到关停并转难度加大，“十二五”设定这一目标时，应该更理性一点，真正用一些经济的办法，如通过推出环境税、碳税等手段，提高能源利用效率。

但国家发改委能源所研究员姜克隽认为，考虑到“十二五”期间经济结构调整会很明显、“十一五”的节能政策的作用会更加明显，“十二五”期间可以再次提出一个20％的节能目标，“目标的设立应该是一个努力的方向，不妨偏严，实现起来有一定难度。否则，目标的意义不大。”

他同时建议，“十二五”期间的节能目标也可以考虑引入能源总量控制方式，可以比较好地利用地方的政策，分解目标可以根据各地的预期进行。

环境保护部环境规划院副院长王金南认为应该设置能源消费总量指标。虽然2009年全国单位GDP能耗降低了3.61%，但是，据国家统计局8月初步统计，2009年全国能源消费总量为30.66亿吨标准煤，比2008年增长5.2%，增幅上升1.3个百分点。单位GDP能耗指标，可以通过加快经济增长做大分母来实现降低，调结构作用不大，反而会使分子也增加，机制上有逆向调节作用。与其这样，不如明明白白拿出一个总量指标，进行增量控制。

另外，能源消费总量也与二氧化碳减排相关。“不控制能源消费总量，二氧化碳排放就降不下来。”中国社科院研究员张卓元表示。

中国政府已经宣布，到2020年中国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。在主要污染物减排方面，“十一五”规划主要涉及二氧化硫和化学需氧量（COD），“十二五”期间，主要污染物的种类将有所增加。

王金南告诉本刊记者，环保部门的意见是，将造成空气污染的氮氧化物和引起水污染的氨氮纳入指标，减排量在5%-10%之间。

此外，与“十一五”期间COD减排针对工业领域的点源污染不同，占据总量47%的农业面源污染也将考虑在内。

王金南表示，目前污染物排放量远远高出允许排放量（环境容量），减排将是长期任务。在具体手段上，除了具有体制优势的行政手段，还应更多使用排污收费、脱硫补贴、环境税、排污交易、生态补偿等经济手段。

“虽然2009年、2010年政府工作报告中提到了这些手段，但迟迟没有很大进展，希望‘十二五’能有所突破。”王金南称。