海关特殊监管区域正面临重大转型

问：中国保税区、出口加工区分别在什么背景下开始建立并发展到今天？

焦建群：加工贸易保税监管的概念，实际上是改革开放以后一个新的海关贸易监管方式。我国在1990年6月，在上海浦东外高桥设立了中国第一个保税区，又相继建设了天津港、深圳沙头角和福田、大连、广州、厦门象屿、张家港、海口、宁波、青岛、福州、汕头、深圳盐田港、珠海等保税区。

在上个世纪的七八十年代，国际上的几次大的产业分工重组，实际上成就了亚洲地区的“四小龙”的经济腾飞，同时，欧美日及“四小龙”在产业细分过程中，也把它的一些劳动密集型、原材料加工型的产品移到我们的沿海地区进行加工组装生产，这种加工生产出来的产品，在海关保税监管下是不允许流向国内市场销售的。再加上它都是按照国际订单做的来进料加工，它的开发、设计及主要营销渠道都在欧美市场。实际上跨国集团将它的产品低端的劳动密集型的生产环节放到中国境内组织生产和加工，由于我国的鼓励外资政策优惠，适应了全球的产业重组和分工，抓住了机遇，我国沿海地区在改革开放的初期，充分利用招商引资的优惠政策，使得这样一些企业率先进入了我国沿海经济特区和海关特殊监管区域。

对外资企业来说，它可以利用我国廉价的劳动力资源，把没有什么核心技术、管理成本相对较少的低端加工环节转移到中国，实现了与我国农村剩余劳动力向城市集聚和劳动力成本相对较低的比较优势的对接。也使我国大量农村剩余劳动力在不出境的情况下积极参与了产品的国际加工和物流的大循环。增加了出口，实现了贸易顺差和外汇储备的丰盈。由此产生了一个新的海关贸易监管方式——加工贸易。这个贸易方式的主要特点就是 “两头在外”——原材料或零部件在国外，销售渠道与销售市场在国外，生产、组装和加工在国内。简单地说加工贸易，就是人家来料在国内加工，人家将成品卖到国外的加工贸易行为。其实，这些在国内生产加工的企业是外商在中国投入了一个生产车间，产品的设计、研发，企业的订单、销售的渠道、结算中心都不在国内。在产业链当中是处于比较低端的。改革开放初期至今正是这样的一个贸易方式，给中国带来了持续20年的外贸的飞速发展，加工贸易进出口额占了我国进出口贸易总额的半壁江山。至去年年底，全国加工贸易进出口货物的总值大概是9000亿美元，占全国外贸进出口贸易总额的41.2%，受金融危机影响，加工贸易项下的进出口数字有所下降，但仍然是稳定出口的重要的贸易方式，从事加工贸易的企业近12.6万家。

改革开放初期，除了四个经济特区之外，保税区相对的面积比经济特区小不少，比海关的公共保税仓库和出口监管仓库又大。它的行政管理职能是这样的：经国务院审批、由海关总署和国家相关部委验收，由地方政府的管委会实施管理。

目前，中国海关特殊监管区域97个，有26个保税物流中心（百度百科“报税物流中心”介绍说：截至2009年底，中国共有27家保税物流中心），解决了3600万的就业人口。

问：目前中国保税区与一般经济园区（如国家级经济开发区、国家级高新技术园区）相比，有什么明显不同？有什么制度上的优势？

焦建群：海关特殊监管区域（包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区）是海关在关境内设置的保税监管区域。经海关批准注册并接受海关监管的企业可以在其设置围网和卡口的特定区域内较长时间从事保税加工、保税存储、保税物流等经营活动。是中国继经济特区、经济技术开发区、国家高新技术产业开发区之后，经国务院批准设立的由海关实施监管的特殊封闭的经济性区域。由于海关特殊监管区域基本按照国际惯例运作，实行比其他开放地区更为灵活优惠的政策，它已成为中国与国际市场接轨的“桥头堡”。因此，保税区在发展建设伊始就成为国内外客商密切关注的焦点。保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储、商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式，是中国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。保税区的主要政策优惠是区内进口自用物资免税、进口加工货物保税。保税区内生产企业从区外有进出口经营权的企业购进原材料、零部件等加工成产品出口的，可按保税区海关出具的出境备案清单以及其他规定的凭证，向税务机关申请办理免、抵、退税。保税区内进料加工企业从境外进口料件，可凭保税区海关签发的“海关保税区进境货物备案清单”办理《生产企业进料加工贸易免税证明》等单证。

问：在当前国家区域经济规划审批热潮中，保税区和出口加工区有什么调整和转变？

焦建群：保税区在发展过程中曾因管理不完善，出现了一些走私漏税的情况，经整顿，对相关政策做了调整，比如说，原来的保税区是可以进区退税的，（出口入区的货物进到保税区，在入区不出境时，就可以视为出境，企业可以办理出口退税）这样就会有一些不法企业利用这个政策在保税区内把税退掉，但是又不出境，产品实际上销售到国内，这样就造成了走私漏税，一个时期保税区背负了 “走私区”、“逃税区”的恶名。

2000年，经过对保税区功能的调整，在江苏昆山设立了中国第一个出口加工区。这类出口加工区的功能有别于保税区。取消了国际贸易、转口、展示等功能，突出了加工功能，鼓励加工企业进区加工，到目前为止已经有50多个出口加工区。

海关特殊监管区域在前20年中作了它的历史贡献，也有它辉煌的成果，国家有了大量外汇储备，改革开放的沿海经济发达地区也有了一定的财政积累，人民享受到改革开放的成果，生活逐步富裕富足；但是下一步如何发展，如何将产品的研发中心、销售中心、配送中心移到中国来，使它在中国形成高端的产业链，产生更大的产值和利润，不是光靠出力气，还要通过打造自主品牌、自有知识产权获得更大的效益，在这种情况下，就面临着加工贸易如何转型，目前海关特殊监管区域应该进一步发展。

中国政局稳定，中国对外商的投资优惠政策连续，我国的劳动力资源优势依然存在，在各级政府积极维护和保障劳动生产者的生存尊严和基本劳动权利的前提下，加工贸易和海关特殊监管区域仍然可以继续成为拉动外贸增长的增长点。招商引资应逐步抬高门槛，从20年前“来者不拒”到“挑三拣四”，重视环境代价和资源成本。

问：目前许多类型经济园区正在积极响应国务院“9号文件”号召，进行“跨区域 跨国界”的“双跨园区”探索实践，进行跨区域建设，我们了解到两区协会下属会员单位，特别是一些东部的保税区、出口加工区由于土地承载量有限，在产业转型升级过程中也需要与其他园区进行项目的合作共建，您对此现象有何评价？

焦建群：现在的保税区和出口加工区批准的面积基本都被项目占满了，如何在单位土地面积上产生更多的产值？这样就要优化一些企业。比如上海浦东，劳动密集型产业就呆不住了；上海也希望能够把土地资源优化出来，以迎接下一轮产业发展规划。

上海外高桥和浦东新区就在和江苏南通启动实施 “区区联动”，各地方政府依然很关注GDP，毕竟GDP还是衡量一个地区经济发展的重要指标参数。在这种情况下，浦东提出了，把一些自己愿意走的企业，浦东也希望送走的企业能够有个好去处，哪个地方有土地资源，能够降低生产成本，送出的企业对当地经济发展（GDP）作出贡献，浦东也通过协商取得了企业生产的利税分成。江苏启东借鉴外高桥保税区和浦东招商引资的经验、渠道和经营管理模式，正在产生双赢的效果。区区联合和异地生园应是今后海关特殊监管区域和其他区域联合的很好的方式。这种“异地生园”的园区合作共建模式是产业转型升级过程中一次非常值得借鉴的尝试。

问：国家级经济园区跨区域、跨国界合作日益增多，联系也日益紧密，对“两区”协会的工作提出了什么样的要求，协会如何适应这种管理职能的转变？

焦建群：中国保税区出口加工区协会成立于2005年，协会设立很重要的定位就是能够成为桥梁、纽带、平台、窗口。实际上就是向海关特殊监管区域内相关企业宣传解释海关的相关政策，促进企业自律；反映企业正当诉求，促进海关特殊监管区域健康发展，与国际相关特殊区域的管理制度、管理条件、管理技术对接，促进外向型经济发展。

两区协会发挥桥梁作用，“一手托两家”，真正把企业的投资需求和诉求客观地反映给相关部门相关部委，把管理层面、操作层面和技术层面的事情解决好，政策层面的事情要切实地反映好。很多政策是通过管理程序和技术手段来实现的，中国海关这些年做了大量促进加工贸易和海关特殊监管区域健康发展的依法和服务工作，相关部委态度也很积极，但毕竟这些特殊区域是用政策来管理，是通过技术手段来实现的，有些是技术手段由于实现不了造成了时间上、效率上管理成本提高，这些可通过相关部门相关技术完善实现，政策方面可以探讨，通过调研提一些建设性的意见，加工贸易的大政方针还是要靠中央决策。现在矛盾之处就在于海关特殊监管区域的功能设置是中央定的，经国务院验收的，由地方管委会负责招商引资并实施管理，双方利益点有不重合之处。

作为两区协会，我们将探索如何让这些特殊区域的加工贸易实现“一个企业面对两个市场”，如何开展保税延展业务、促进经济发展方式的转变，使得海关特殊监管区域和加工贸易在下一轮经济发展中有更多的话语权和参与度，不管是向中西部转移也好，还是下一步拉动内需也好，能够成为承载地和辐射地。

(汪言安 赵盼盼/文)