地方融资平台拉大车 地方债务存地区风险差异

6月23日，国家审计署向全国人大常委会提交的审计报告显示，通过审计调查18个省、16个市和36个县本级政府，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。审计署审计长刘家义表示，从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，“财政资金偿债能力不足”。

一石激起千层浪。业内人士认为，应对地方政府融资平台公司违规融资和地方政府违规担保承诺行为进行重点清理规范。

地方融资平台“小马拉大车”

国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁这样定义地方政府投融资平台：由地方政府发起设立，通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团。必要时辅之以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将融到的资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。

地方政府投融资平台公司的成立，在城市发展和地方经济建设中起到了杠杆作用，所作出的贡献值得肯定。但由于地方政府对其监管存在空白区，自审自批，加之多数地方政府没有形成良好的信息披露机制，银行很难对其进行有效的资产信用评估。

交通银行首席经济学家连平说，部分地方政府负债率过高的风险原因有三：一是地方融资平台项目多由地方政府提供隐性担保，这将直接导致银行不良贷款出现隐性化和长期化趋势，成为银行最难把握的问题；二是地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，银行难以获得一些地方政府真实的负债及担保状况；三是一旦未来政策收紧，经济进入新一轮调整周期，地方财力下降且支出增加，有可能形成信贷资金系统性风险。

在不少业内人士看来，地方政府融资平台缺乏监管约束，融资金额超过部分政府实际可承受能力，造成“小马拉大车”的局面是风险的关键所在。尤其是房地产价格出现波动之后，地方政府的土地财政受影响，将引发地方政府投融资平台的风险。“如果地价下跌，土地出让困难，则还款就会发生困难，政府就必须动用其他方式，如财政资金来偿还贷款。”魏加宁说。

连平表示，地方政府投融资平台贷款由于期限都比较长，一般都在三年以上、十年以内，因此短期还不会出问题，但进入集中还款周期后，问题就会集中显露出来。

地方政府债务存在地区风险差异

“2009年我们调研的结果显示：过去，每个地方政府顶多只有2到4家融资平台；现在，有的一级政府就有十几家平台。过去，地方政府投融资平台大多集中在省一级，或地级市；现在，县级市、区都有。”魏加宁说。

据有关部门统计，目前，全国各级政府共有各类投融资平台3800多家，其中70%在区、县。正是由于这些投融资平台井喷式出现，其中的监管不力和信息不对称有可能使得银行不良贷款率呈现隐性上升的局面。

不过，全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示，不必对目前部分地方政府高负债率问题有过大的担忧。她说，部分地方政府2009年负债率过高，与去年“4万亿元”项目中地方政府资金配套压力较大有关。“但目前政府负债率比较高的主要集中在经济不是特别发达的地方，中央财政对这些地方的转移支付力度较大，可以帮助其逐步解决高负债率问题。”

浙江省金融办主任丁敏哲最近在“陆家嘴论坛”上说：“浙江对地方投融资平台的管理比较谨慎，去年4万亿元投资启动之前，据我们调查，浙江各地的平台风险都在可控范围内；之后浙江财政拿出100亿元，加上其他融资共有两三百亿元投资高速铁路，这些投入总体也是可承受的。”

“我们的融资平台有‘三不准’：一不准其资产负债率超过70%，二不准财政为融资平台进行担保，三不准融资平台之间互往。”重庆市金融办主任罗广说，“重庆的地方融资都是以资产而不是未来财政收益作为基础的。”

控制风险的关键在监管透明规范化

国金证券近期提供的一份报告认为，地方政府高负债率、地方融资平台是否会出现系统性风险，取决于融资平台贷款新增规模能否控制下来、整体经济是否会经历大落以及土地市场是否会停滞。由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重，因此，对于地方政府性债务造成的长远风险应保持足够的警觉。

根据中金公司的测算，地方政府融资平台贷款余额将在目前的基础上进一步上升，直到2011年将达到峰值9.8万亿，之后逐步回落。本息额比可用收入的地方政府偿债率将从2009年的12%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，之后缓慢回落但继续保持在20%以上，直至2014年下降为19.5%，回落到20%的警戒线以下。

也就是说，到2012~2013年可能出现还款高峰，而县级以下平台是可能出现系统性风险的最大隐患。魏加宁认为，针对目前地方政府投融资平台定位过宽、数量过多、资金分散的现状，国家应制订统一标准，将地方投融资平台严格限制在基础设施建设等领域，对现有平台加快重组。“地方政府应该坚持凡是民营企业能做的领域就让民企去做，只有民企做不了、做不好的事情，才由地方投融资平台来承担。”魏加宁说。

连平表示，应建立健全地方政府融资约束机制，对其融资金额要有一个限额，严格控制其过度融资；其次，要建立地方政府融资授权制度，包括融资额度和期限的授权；此外，还要建立地方政府投融资责任制度，进一步完善地方政府业绩考核体系，促使地方政府关注资源和资金使用效率。

6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》出台，要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，坚决制止地方政府违规担保承诺行为等。整治地方政府不规范融资平台的步伐正在加速。

吴晓灵提出，以后国家在启动类似“4万亿”这样的项目时，可根据各地情况提出配套资金要求，或者完全不要地方配套。“目前，全国人大已有这样的建议，希望可以改进投资的管理和配套资金的要求。”

(半月谈)