北京区划改革起步 打破城市发展瓶颈

　　不少专家预测，大规模的区划改革已是大势所趋

　　【财新网】（记者 张艳玲 2日发自北京）几年来全国各地蔚然成风的区划改革终于也在首都北京成为现实。7月1日下午5时，新华社消息证实，国务院正式批复北京市调整首都功能核心区行政区划的请示。

　　根据方案，北京市的崇文区和宣武区将不复存在，前者与东城区合并为新的东城区，后者与西城区合并为新的西城区。

　　新的东城区、西城区区委书记、副书记和常委已在当日任命。据知情人士透露，中心城区合并之后，区委书记分别由原东城区和西城区区委书记担任，原宣武区和崇文区区长则分别担任新城区长。

　　不过，决策者仍尽力避免由此带来的震动。在北京市当日召开的“四城区区级领导干部会议”上，北京市委书记刘淇在讲话中要求，四城区调整遵循“调整区级，街道不动”的原则，即此轮调整只涉及相应区级机构的整合。

　　随着城市化迅猛推进，广州、深圳、上海、天津等大城市已先后大幅调整行政区划，一些地方尝试“撤县并区”，不少城市新区涌现，行政区向周边辐射的调整也在加速。不少专家预测，大规模的区划改革已是大势所趋。

　　打破发展瓶颈

　　一些学者分析，此番调整盖因以往行政区划划分过细，北京中心四区的发展受空间制约，特别是崇文区和宣武区发展受空间因素制约较明显，经济社会发展水平滞后于核心区北部。

　　通过核心区行政区划的合并调整，决策者期望整合现有空间资源，借此提高合并后的两个区综合实力，也有利于旧四区结合部管理薄弱。同时减少两个行政机构，也有利于降低行政成本，精简机构、提高效率。

　　有关部门在2004年已经开始酝酿此事。在当年10月10日通过的《北京城市总体规划纲要（2004-2020年）》中，已有方向性提法，要求统筹区域发展，协调好京津冀地区以及北京城区与郊区、南城与北城、平原地区与山区的发展规划。

　　按照当初设想，西城区除与宣武区合并外，也将丰台区纳入，利用西城区的金融产业优势，结合丰台区丰富的土地资源，形成金融、物流一体的产业链。但因调整过大、牵扯利益面广泛，一度被搁置。

　　在国家行政学院教授汪玉凯看来，并区有其必然性。“崇文和宣武的面积都很小，西城虽然面积稍大但继续发展也有局限，四个城区整合成两个中心城后，对整体空间布局是有好处的，政府管理层次也可以减少。”

　　中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山告诉财新记者，在整个中心城区的规划、管理、运转过程中，各个辖区的边界时常出现协调问题，不便于管理，合并城区具有合理性，且只是调整过程的一步。

　　利益新博弈

　　旧四区合并后，新东城区的辖区面积41.84平方公里，常住人口86.5万人；新设立的西城区，辖区面积50.70平方公里，常住人口124.6万人。不过，区划调整并非简单的行政区合并，还涉及复杂的机构和制度调整。

　　事实上，为了试探社会对合并方案的反应，北京市政府曾授意政协公开提出“并区”建议。2010年6月9日上午，北京市政协常委会审议通过了“关于编制北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的若干建议”中建议，“将东城、西城、崇文、宣武四个城区合并为两个中心城区”“合并石景山和门头沟两区”“加强对海淀、昌平交界地带空间资源的整合”等。

　　决策层试图将昌平区较为充裕的土地作为与海淀区谈判条件，但海淀区则希望利用山后地区的土地资源，想西北部发展。且海淀区与昌平区财政差距过于悬殊，若合并，在教育、养老等社会福利、人员工资等方面均需拉平，海淀区担心由此背上了财政包袱，拒绝了这一设想。

　　而东城、西城、宣武、崇文本级财政虽然有差距，但不甚悬殊，且四城区确实面临经济增长、城市规划等问题，合并方案获得认可。不过，知情人表示，在半年时间内，四区财政、人事部属将基本仍维持现状。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英也指出，原有四个中心城区经济差距较大，北强南弱。如果从经济上考虑并区，用强区带动弱区，让弱区也跟着发展，同时强区也可以释放土地等经济发展空间，避免同质化竞争，是可行的。

　　但他提醒，适当的弱化行政分区，在区域内流动是有好处的。地区之间的融合不能用简单的行政手段，否则会使弱区失去发展机会。决策层在具体安排并区事宜及发展方向时，还要统筹从经济上考虑。

　　汪玉凯指出，四个城区的政府构架是长期形成的，非常完整，合并之后，人员安排等问题的解决料将颇为棘手。“特别是四个中心城区的调整，一定要进行充分的论证，听取各方面的意见，衡量利弊，要进行系统的调查研究。同时，统筹考虑在京津冀城市群发展中北京和周边城市的关系”。

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