《预算法实施条例》提速出台 财政职权扩张

　　尽管《预算法》的修订已经大局落定，但这却只是一个起点的开始。正在征求意见的《预算法实施条例》所产生的修改内容，已经大幅超过《预算法》。

　　在这份总计八章118条修改内容的《预算法实施条例》修订草案中，财政部门的职权有较大扩张，多位业内人士认为，本来年内无望出台的预算法实施条例，目前从财政部发布的修改意见看，似乎在加速条例年内出台的速度。

　　种种迹象显示，此次预算法实施条例的大修程度已经超过了当初预算法的修改内容，有可能成为年内各项法规大修之最。值得注意的是，作为草案的主要起草方，财政部将在7月23日国务院法制办征求意见结束后，汇总各方意见重新提交草案，按照这种进度，顺利的话，实施条例有望在年底正式出台文件。

　　配合2015年1月1日预算法正式实施的节点，预算法实施条例很有可能在年底出台，并在2016年1月1日正式实施。

　　条例出台加速

　　“从财政部前期征求意见看，很多焦点问题，比如转移支付、央地关系等都没有达成一致意见，多数人认为年内出台的希望不大，不过从这次财政部下发的修订草案征求稿看，对难点问题的处理有些则采取维持原来方案的办法，由此看来，如果财政部年内想出台正式条例，也是有可能的，毕竟在国务院层面，财政部代表国家意志发挥财权作用。”多位参加过预算法实施条例讨论的专家坦言。

　　以央行经理国库为例，在预算法修订时，围绕央行是经理还是代理国库，各方展开多次讨论，也因此成为预算法修订的一个重大分歧点。最终，新预算法规定“央行经理国库”。至此，讨论了多年的国库经理和代理制告一段落。

　　不过在此次草案修订稿中，财政部虽然按照预算法的要求对国库管理进行补充说明，但在监督上却为财政部门留了一个口子。

　　根据征求意见稿，财政部负责中央国库现金管理，各省、自治区、直辖市政府财政部门负责组织开展本地区国库现金管理。在中央国库业务明确由央行经理的基础上，也明确了地方国库业务交由央行分支机构办理。意见稿同时强调，央行的国库业务应当接受财政部的指导和监督，对财政部负责。

　　对于央行经理国库需要对财政部负责的说法，央行国库局局长刘贵生曾表示，央行经理国库可以拒绝办理一些违规的国库业务，与财政部之间形成分工合作和制约的关系。

　　事实上，央行和财政部在国库管理问题上，形成分工合作和制约的关系是两者关系比较理想的状态。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文也认为，央行作为国库的出纳机关，行使对国库的经理权，跟财政部应当是平级地位，央行应主要对人大负责，而不是接受财政部的监督。“这种说法实际上是加强了政府部门对国库管理的权限，使得财政部门的职能有所扩张。”

　　这种扩张似乎也在突显财政部在此次修改意见中的关键作用。

　　一位财税系统人士坦言，此次预算法实施条例的公开征求意见主要由财政部起草，但也是经过国务院批准的，代表国家意志，大部分内容还是遵循预算法的主体原则，对于财政部门职能扩大的说法，征求意见稿虽有涉及，但部门法规的局限性也正在此。

　　种种迹象显示，财政部修改的力度之大，从出台草案的时间节奏看，年底出台正式文件的可能性很大。

　　呼吁立法

　　突显财政部门的职能是征求意见稿中比较清晰的一个基调，也同时成为各方讨论的争议点，在四中全会加强法治背景大前提下，各项法规立法的迫切性再次突显。

　　对此，北京大学法学院教授刘剑文认为，实施条例是国务院制定的，主要用来规范政府行为，不能规定人大怎么做。预算法明确指出，人大对预算有监督职责，实施条例需要承接相关规定，如明确各级政府应接受本级人大常委会监督，政府怎么配合人大来做监督的工作等。

　　施正文也认为，今年两会期间，立法法修订工作也得到了多方关注，对于一些部门起草的法规或者地方政府文件，未来都会以立法形式来约束，这不仅可以起到互相监督作用，也能兼顾其他利益。

　　这种说法也得到了基层财政部门人士的认同。

　　山东某基层财税系统人士就坦言，以央地关系为例，此次征求意见稿明确表示维持央地之间格局不变的基础上进行改革，但是对于地方来说，真正的难题是哪些归中央，哪些归地方，这个没有明确界定，工作很难开展。“财政的作用固然重要，但是在实际工作中，改革只靠一个部门是开展不下去的，我们希望中央能给予更多具体层面指导，而不是权力扩张。”

　　十八届三中全会明确了财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　按照中央要求，财政在经济发展过程中起到至关重要的作用，不过在实际工作中，财政部门权力的扩张似乎并不能解决所有难题。

　　市场普遍预期，财政部门职责提升固然是好事，但要真正发挥作用，在现实中仍会经受考验，只有通过立法形式，以法来约束，才能最终提高改革成效。

　　有财税专家认为，在所有关系中，财政只是表象，背后的决策机制才是关键。预算法应着眼于针对决策机制，来真正约束政府权力，只有此，才能实现国家治理现代化的目标。