政府积极探索农业现代化 加快试点"股田制"

　　2004年以来，中央一号文件连续第十二次聚焦“三农”。习近平总书记在有关讲话中也指出，如果没有农业、农民、农村的现代化，就没有中国的现代化；没有农民的小康，就不可能全面建成小康社会。当前，在国内外经济增速放缓、经济运行风险增加、国内经济结构调整和各领域改革不断推进的背景下，农业运行也面临众多新的困难和挑战，进而影响到“三农”发展的全局。展望未来，中国的经济增长必须要解放思想，加快改革开放。而我国新一轮的发展可以从农村改革入手，通过试点“股田制”等土地制度的变革实践，并借鉴国际经验优化农业发展模式，以加快推动农业现代化，进而带动农村和农民现代化。

　　农业发展面临新的瓶颈

　　第一，农业现代化水平不高，发展滞后。农业现代化就是用现代科学技术和生产手段装配农业，以先进的科学方法组织和管理农业，提高农业生产者的文化、技术素质，把落后的传统农业逐步改造成为具有高度生产力水平和可持续发展的现代农业的过程。农业现代化是生产力发展的必然结果，也是国民经济不断发展的客观要求。但在我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”发展的过程中，农业现代化发展滞后，成为现代化建设中最薄弱的环节和短板。

　　当前，国内对农业现代化水平的测度还没有统一的标准，按通常的农业机械化水平、农业劳动力素质、农业科技贡献率、农业生产能力、农业产业化水平、农业可持续发展水平等几个维度来衡量，我国农业现代化水平与发达国家相比还存在不少差距。有关研究表明，中国综合农业现代化指数为38，排世界第65位。另据我国科技部资料显示，我国农业现代化与欧美发达国家大概有20年的差距，主要体现在农业现代化的科技水平、信息化水平、金融能力、管理水平等方面。

　　受农业现代化发展滞后影响，我国农村现代化水平也较低。农村总体缺乏规划，发展落后，曾有人用“城市像欧洲，农村像非洲”这样尖锐的批评来形容我们当代的中国。在此分化下，农村基础设施建设滞后，尤其是医疗、教育这些公共服务很紧缺，条件非常差。在国外，甚至是人均GDP只有三百多美元的赞比亚，它的校舍相对于政府大楼和居民的房子也是最好的，而且有国家统一配发的校服。但我国的教育现状是，很多中小学的校舍还很破旧，教育基础设施严重不足。此外，我国农村的金融机构网点偏少、服务类型单一、贷款难度高、金融获取度低；农村的民主程度、参与社会管理程度、法制程度等也较低。

　　第二，中国现行的土地制度安排已严重扭曲，暴露出诸多弊端。家庭联产承包责任制曾为解放农村生产力做出历史性贡献，增加了农民收入，促进了农村经济的发展，但现在已难以适应农业现代化发展的需求，制约着农村工业化和城乡一体化发展。比如，农地的集体内部均分制度，导致土地细碎和分散化现象突出，降低了农业规模经营水平和利润率，制约了农业现代化步伐。随着人口的增加，土地承包制不断将土地细分，难以实现农业规模经营和现代化。目前中国人均耕地已缩小至1.5亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中6个省区的人均耕地面积低于0.5亩。而联合国的认定标准为，1亩耕地是维持一个人最低生存的基本条件，中国再继续细分土地已毫无意义。家庭联产承包制与农村工业化也产生了矛盾。乡镇工业发展需要解决区域集中问题，而在征用土地建立乡镇开发区过程中遇到农户和经济合作社的抵制；由于土地价格的飞涨，农民不愿意放弃土地，原来部分已经农转非的农民还要求倒流回农村。家庭联产承包制还不利于城乡一体化的局面。土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。

　　另外，我国的农地承包制度面临平等和效率之间的复杂两难问题。对于中国绝大多数农民来说，农用土地一直是他们经济收入的重要来源，因此，在农村集体土地所有制的情况下，平均分配土地，根据人口变化进行土地调整，就成为中国农地集体所有、家庭联产承包体制的内在需求。但问题在于，土地的频繁行政性调整不仅直接导致农业经营出现超小规模的状况，而且不可避免地影响到农地使用者对土地投资的积极性，甚至可能导致土地的粗放利用、破坏地力、降低土地产出。为此，中央政府一直强调要稳定土地承包权，规定“土地承包30年不变”、“增人不增地、减人不减地”，但农村村庄内部不同家庭间人口变动对土地调整的压力却不断呈现，《土地承包法》无法得到有效实施。再者，中国独特的土地征收制度使地方政府成为实际的土地供应主体，伴随土地用途转变，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者。在我国现有的土地管理法律框架下，农地非农化的主体是各级政府机构，而非农地权属的主体即农村集体。政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化，导致“土地财政”尾大不掉，在很大程度上推高了房地产价格，并让耕地保护成为空话；过于宽泛的征地制度导致冲突不断，农民权益得不到充分保护，危及社会稳定。

　　第三，高速城市化下，农业兼业化、副业化、老年化趋势日益突出。由于城市化进程和乡镇企业的迅速发展，大量农村强壮劳动力投入到非农产业中，而把农业生产留给了妇女、儿童和老人。据统计，目前我国农民工总量已经达到2.63亿人，其中外出农民工超过1.6亿。现有的农业小规模生产、副业化和老年化已开始影响我国农业的比较优势，阻碍农业现代化进程的实现。它们导致农民采用新技术的积极性下降，影响农业机械化作用的发挥，妨碍农业生产力的提高。而且，受制于长期以来的城乡二元结构以及社会保障、教育、住房等配套因素，农村人口在向城市流动的过程中又不能实现完全迁移，外出务工经商者“离土”的机制无法启动，造成“离土不离乡”的局面，也极大影响了农村内部土地产权的稳定。

　　第四，中国农产品竞争力减弱，产业安全面临新挑战。我国长期以来的托底收购政策、不断提高的生产资料成本、分散的小农经济，导致主要农产品的国内价格高于国际市场20%以上，中国农产品竞争力减弱。2013—2014年我国临时收储玉米6919万吨，临时收储棉花629万吨，每吨棉花库存1年的利息和维护成本在2000元左右；临时收储油菜籽油高达600万吨，若按市场价格销售，价差损失超过150亿元；食糖临时收储库存累计500万吨左右，隐亏估计超过200亿元。2006年至2012年，我国水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗价格年均涨幅均低于同期成本涨幅，到2013年我国大宗农产品国内价格已全面高于国际价格。同时，受价差驱动，我国主要农产品进口激增，危及农业产业安全。“大豆之殇”便是其典型表现。由于我国大豆种植户均面积小，难有规模效益，生产成本比美国高30%以上，大豆市场则高度开放，比较效益下，国内大豆种植面积不断减少。

　　因此，如何在国内经济增速放缓、城镇化推进的大环境下，继续强化农业的基础地位、改善农村生活条件、促进农民持续增收；如何通过有效的土地制度改革和配套改革措施，建立相关的新机制和体制，在兼顾效率与公平的条件下完成 “空间城镇化”和“人口城镇化”，同时促进农村内部土地资源有效配置、农业经营规模扩大、农地与农村宅基地的合理流转；如何克服人多地少的自然禀赋，发挥比较优势，在国内外“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力；如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力等，这些均成为协调城乡矛盾、促进农业现代化，并实现中央政府提出的“以科学发展观统领经济社会发展全局，统筹城乡发展”目标的关键。

　　中国土地制度 变革历程及启示

　　“鉴于往事，有资于治道”，唯有先行解释清楚历朝历代的土地变革，搞清楚各种约束条件，并适当与海外及当今中国的约束条件比较，才可能做出较为适宜的顶层设计。

　　中国的土地制度最早可追溯到周代的“井田制”，这是古代的一种国有制，“公田”、“私田”的所有权都属于周天子，用益物权或“承包经营权”则属于诸侯，其核心在于梳理了“生产关系”和“社会脉络”，明确了土地权属的分配、劳动力的运用和地租的征缴。之后的商鞅变法“废井田、开阡陌”，保证了“私田”权益，允许土地自由买卖，开创了延续近两千年的制度模式；但此时形成的“重农抑商”、小家庭政策，封闭了土地根本变革的可能性，此后的土地改革，基本上围绕租税利益的划分，而缺乏产权以及政治制度上的变革。

　　辛亥革命后，孙中山提出“耕者有其田”的口号，之后国共两党均围绕这一目标展开土地改革。但国民党没有很好地推进，到台湾后才进行了三次比较成功的土地改革。我党1946-1956年贯彻了“耕者有其田”，成立了合作社，在此期间起到了比较积极的作用；但1958年推行的人民公社制度将农民的土地变相剥夺，一直到1978年的“去集体化”改革，让农民拥有了土地承包经营权，激发了生产积极性，促进了农村经济的发展。

　　近些年，在土地流转的推动下，全国各地也推进了一些模式的土地改革，包括天津的宅基地换房、重庆的“地票”模式等，对于探索城市近郊或远距离的土地资源优化配置、激活城乡要素市场、反哺“三农”、助推户籍制度改革、加快推进城镇化等方面起到了一定作用，但同1978年小岗村废除人民公社搞土地承包制相比，均没有对整个农业的发展起到非常革命性的作用。

　　中国五千年的历史源远流长，土地制度变革各有特色，从几个重要历史节点的实践看，有若干启示值得我们去品味和思考。第一，土地制度需因时而变，与经济和社会发展阶段相适应，当前应充分吸取历史经验，加快推进土地制度改革；但在进行制度变革时，需在既定的目标下因地制宜，不宜全国“一刀切”，采取灵活多样的办法达到目的，可减轻改革的阻力，达到事半功倍的效果。第二，中国历朝历代的土地制度变革多与财政等因素相关（即所谓的税源、粮食和兵源），并未将土地制度安排与保护庶民的财产权利、平民的政治权利联系起来。现阶段的改革要让农民对土地拥有相对完整的产权，加快土地的灵活流转，并减少行政干预，降低制度成本。第三，土地政策的设计要经过深入、实地的前期研究，计划先行；土地改革的实施要有法律政策的指导，更要有实际的行政推动力。历史上，一个新政权要稳固发展，必须要将行政深入到基层，直接与农民建立赋税关系，如果没有基层组织，不仅无法管理农民，也无法足额收税。第四，农业的发展，需要宽松的政策环境，政府需降低税负，简化赋税品种，并实现赋税公平，切实保护农民权益。第五，一定程度的土地集中对农业技术的推广、财富的积累和农业生产力的提高均起到积极促进作用。加强规模效益、机械化耕作、商品化生产、企业化经营、金融全方位支撑是改造小农经济的积极举措。