保健食品经营前置许可之争

　　 　　[编者按]尽管《食品安全法》对于食品监管职能进行了重新界定，但保健食品监管相关法律法规还不甚完善。一些基层药监部门从保健食品监管的行政效能角度考虑，自行设定了保健食品经营行政许可。该做法在维护保健食品市场秩序方面发挥了一定程度的积极作用，但是由于无法律明文规定，所以也广受诟病。本文试图抛砖引玉，通过法理和执法实践来分析问题之所在，以引起共识，促进保健食品监管的长足发展。

　　 　　[案例举要]

　　 　　某县药监部门下发《通知》规定：保健食品的零售企业须先到药监部门办理《保健食品经营许可证》，然后凭《保健食品经营许可证》到工商部门申领《营业执照》。

　　 　　什么是前置许可

　　 　　前置许可是指某一行政机关准予公民、法人或其他组织从事特定活动所核发的证明文件，作为其他行政机关核发相应行政许可的前提条件。如《药品管理法》第十四条规定：“开办药品零售企业，须经企业所在地县级以上地方药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》，凭《药品经营许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。无《药品经营许可证》的，不得经营药品。”《行政许可法》规定：“行政许可设立必须以法律、行政法规、地方性法规和政府规章为依据，其他规范性文件（包括部门规章）无权设立行政许可。”

　　 　　众所周知，行政权是公权力，运用不当就会直接挤压私权利，而现代法学理念的价值取向就是规范和限制公权力，这才能够体现出法的正义价值。在公权领域“法无明文规定即禁止”是基本行为准则，也就是说，行政机关的行政行为必须来源于法律的明文规定，如果法律没有明文规定，行政行为即为无效。