中国推动民主制度化：选举渐显魅力 监督渐显刚性

　　

　　民主选举渐显魅力

　　“赞成2747票,反对108票,弃权47票”。

　　2010年3月14日,人民大会堂,近3000名全国人大代表按下表决器。随着工作人员宣读表决结果,备受瞩目的关于修改选举法的决定获得通过。

　　新修改的选举法规定:“全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”

　　这是一项重要规定。这一规定将确保每位具有选举权和被选举权的公民,都能享有宪法赋予的平等选举权利。从此,我国结束了近60年的事实上的选举权不完全平等做法,开始实行城乡按相同人口比例选举人大代表的新制度。

　　这次修改选举法,还从多个方面进一步完善了选举制度:为进一步改进各级人大代表结构,适当增加了基层代表特别是一线工人、农民和知识分子代表数量；加大组织代表候选人与选民见面的力度；进一步规范投票站的设立和选举大会的召开,保障投票人自主行使选举权利等等。

　　依据修改后的选举法,从2011年上半年到今年年底,全国各地陆续开展了新一轮县乡两级人大换届选举工作。选举中,选民参选积极性高涨。北京市登记选民有937万余人,参加投票的选民有910万人,参选率高达97%。

　　人民民主是社会主义的生命,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。依法实行民主选举,保护公民的选举权和被选举权,是我们党的一贯主张。

　　在党的十八大报告中,胡锦涛指出,必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。要更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　在上述“四个民主”中,民主选举是民主政治的基石,是人民当家作主的起点。因此,在近现代民主政治中,选举权被形容为选民“用手选择自己生活的权利”。

　　廖泽方代表说,近年来,我国不断通过扩大党内民主选举,来带动人民当家作主:党代会和党内选举制度逐步完善；实行党代表任期制,试行党代会常任制；扩大基层党组织领导班子成员直选范围,探索改进候选人提名方式和介绍方式。

　　十七大以来,各地广泛发动基层党组织和党员参与代表选举,落实党员民主权利,激发党员群众的参与热情,提高了领导班子的公信度:

　　——在改进候选人提名方式方面,许多地方在基层党组织换届选举中,采取组织推荐、党员和群众公开推荐、党员个人自荐相结合的方式产生候选人,拓宽了提名渠道,扩大了提名民主；

　　——在拓宽候选人介绍方式方面,在乡镇、村党组织换届中,许多地方改变过去只发放候选人简历的单一介绍方式,采取召开见面会、竞职陈述、回答党员群众提问、实地调研、公布工作实绩等方式介绍候选人,增进选举人对候选人的了解；

　　——在完善党内选举办法方面,各地通过适当提高候选人差额比例,扩大选举中的民主,实现了好中选优。在地方党委换届中,31个省(区、市)党委委员候选人差额比例平均为11.9%,市委委员、候补委员差额比例平均为14.9%,县委委员、候补委员差额比例平均为11.3%。

　　“各地的实践充分证明,民主方式选出的基层党组织领导班子成员公信度高,很受党员群众欢迎。”十八大代表、安徽省淮南市委书记杨振超说。

　　数据可以印证:2008年至2011年,全国通过公开选拔、竞争上岗方式选拔厅级以下干部20多万名；组织工作满意度民意调查显示,2008年至2011年,选人用人公信度指标累计提高近10个百分点。

　　此次十八大代表选举可谓“万里挑一”,被媒体称为“透明选举、阳光选举”。

　　为了把发扬党内民主贯穿十八大代表选举工作全过程,中组部把每个环节所要进行的步骤进一步细化,制定十八大代表产生流程图,供每个选举单位遵循。在考察阶段,第一次提出要进行差额考察；在考察和代表候选人初步人选进行公示时,再次听取基层党组织和党员群众的意见；各个选举单位召开全委会投票确定代表候选人预备人选。

　　据统计,参与这次十八大代表人选推荐提名工作的党员比例达98%。一些地方通过报刊、电视等媒体进行公示,这在历届全国党代会代表选举中是第一次。

　　党内民主有效带动了人民民主。从声势浩大的村委会、居委会主任的“海选”,到高投票率的县乡人大换届选举,选民的民主要求通过选票得到了充分表达,民主权利通过选票得到充分实现。

　　为保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化。

　　2010年,全国人大常委会修订村民委员会组织法,对选民登记作出详细规定,基本解决了农村人户分离情况下村委会选举问题,并确定了直接选举、普遍选举、差额选举、无记名投票、秘密写票等重要原则。农民群众在实践中创造的“海选”、“无候选人选举”、“自荐海选”等方式通过这次法律修改得到确认。

　　廖泽方代表指出,近年来,我们党在基层党组织中不断推进民主建设,通过党内民主实践的不断探索和总结,逐步推进整个国家的民主建设。目前,我国民主选举的意识已经扎根,民主选举的范围不断扩大,民主选举的形式更趋完善,民主选举的内涵继续丰富。

　　胡锦涛在十八大报告中提出,要完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境。

　　廖泽方代表认为,这为党内民主选举指明了方向。相信广大群众在民主的实践中,通过选举会选出自己利益的代表和各项事务的管理者。

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　　民主决策渐成趋势

　　2011年6月7日,福建省沙县召开会议就虬江大桥工程进行项目说明,并向社会公开征集意见建议。这是沙县按照重大事项决策实施“九步工作法”后的第一个项目。

　　虬江大桥改造工程是沙县为民办实事的重点项目。作为主干道,这座桥只有两条车道,不能满足通行需要。县里请专家设计了改造方案,专家组提出三个方案。如按照以往决策程序,专家提出方案后,由有关部门研究提出意见,再报县委常委会讨论,最后由书记拍板。但是,根据该县出台的重大事项“九步工作法”,重大决策不能由少数领导决定。

　　“九步工作法”是为确保县委权力公开透明运行而专门制定的。沙县县委规定,凡属“三重一大”(重大决策、重大事项、重大项目安排和大额度资金运作)事项,必须按照“议题提出、调查研究、提出方案、风险评估、征求意见、会议讨论、会议表决、组织实施、监督检查”九个步骤实施。

　　沙县通过广播、电视、网络、报纸等,向社会公开3个方案,听取群众意见。在沙县政府网站发起的群众投票中,赞成A方案的意见占一半以上。最后,县委采纳了多数群众的意见。

　　沙县的“九步工作法”,有效提高了决策的科学化、民主化水平。这只是近年来全国各级党组织完善集体领导与个人分工负责相结合制度,探索完善民主决策机制,提高执政能力的一个缩影。

　　近年来,中国共产党在重大问题决策前和决策执行中,与各民主党派、全国工商联和无党派人士进行协商,已经成为多党合作的一项重要工作机制。据统计,每年中共中央、国务院以及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会、情况通报会等将近20次。

　　党的代表大会是党的最高权力机关、决策机关和监督机关。党的代表大会制度是党的一项带根本性的组织制度,是坚持和发展党内民主、发挥党员主人翁地位作用的最根本保证。

　　党的十六大提出,“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。党的十七大则作出党的各级代表大会代表实行任期制的决定,并将其写入党章。胡锦涛在十八大报告中进一步提出,要落实和完善党的代表任期制。

　　2008年5月5日,中共中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》,推动代表任期制工作健康有序开展。

　　以此为依据,地方各级党委积极探索创新,基本实现各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化。

　　来自中央组织部组织一局的一组数据表明,代表任期制工作已取得明显成效:目前,共有27个省(区、市)制定出台了贯彻落实代表任期制暂行条例的实施办法。365个市(州)、2684个县(市、区)探索建立了代表提案和提议、调查研究、列席党委有关会议、联系服务党员群众等配套工作制度。这中间,有7个省、175个市(州)、1436个县(市、区)建立代表提案制度,共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件。

　　行政机关的许多决策,直接关系人民群众的切身利益。公开、参与是提高行政决策民主化、科学化水平,提高政府工作透明度与公信力的基本程序要求。

　　十八大代表、中国人民公安大学犯罪学系心理学教研室李玫瑾教授认为,好的民主,就是要允许公众对各级政府重大决策表达意愿。

　　近年来,各级行政机关坚持科学决策、民主决策,政府的决策权限得到合理界定,重大事项集体决策、专家咨询、决策评估制度逐步健全。2008年以来,除依法需要保密的外,行政法规草案均通过适当方式向社会公开征求意见,凡涉及人民群众切身利益的重要决策,积极实行听证、公示等制度,政府决策的透明度和公众参与度大幅提高。

　　2010年国务院发布的关于加强法治政府建设的意见明确要求,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

　　据统计,全国约80%的市县已建立政府决策合法性审查制度,超过70%的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度。

　　民主决策掷地有声。

　　近年来,从公共决策社会公示制度到立法论证听证制度、从专家论证制度到风险评估制度,开放式决策渐成趋势。

　　胡锦涛在十八大报告中提出,坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。

　　十八大代表指出,党委政府的各项决策,决定并主导着人民群众利益的实现与否。人民当家作主,首先就要体现在人民群众能在党委政府各项具体决策上作主。这些年来,民主决策之所以能开展得生机勃勃,就在于切实落实了人民群众在决策中的知情权、参与权和建议权。

　　从事心理学研究的李玫瑾代表认为,社会心理研究中的“社会态度”问题对于了解民意具有独特的优势,希望各级领导重视社会心理学的调查与研究。这样,其决策和社会管理才会实现充分的民主。

　　民主管理渐行渐近

　　广东省龙门县从2005年开始,试行村务民主管理的“四民主工作法”,即民主提事、民主议事、民主理事、民主监事,并且规定了工作法须遵守的流程图,发至家家户户。

　　流程图显示,村“两委”和村民均有权提出议题,议题提出后,必须征求村民意见并形成议案,之后召开村民代表大会、党代表会议或村民会议完善议案,再由村民“海议”,最后组织公决,获得80%以上签名方可通过。

　　村民的事村民自己作主,在法律中被称为“村民自治”。

　　“村民自治”的法律规定最早见于1982年宪法,这部国家根本大法规定,“村民委员会是基层群众自治性组织”。1987年11月24日,六届全国人大常委会第二十三次会议通过村民委员会组织法(试行)。中国几亿农民开始依据这部法律,全面开展村民自治的伟大实践。

　　2010年10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议对村民委员会组织法进行了修订,对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作提出了许多新的要求。12个省(市)根据新的村民委员会组织法修订了本省(市)的选举办法,8个省制定了村民委员会组织法实施办法。

　　胡锦涛在十八大报告中指出,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,拓宽范围和途径,丰富内容和形式,保障人民享有更多更切实的民主权利。

　　近年来,党引导广大农民群众进行了基层民主制度建设的不懈探索。现在,98%的村制定了村规民约和村民自治章程。以宪法为依据、以村委会组织法为基础、以地方法规和政策措施为支撑、以村规民约和村民自治章程为补充的保障农村基层民主的法律制度体系基本形成。

　　如今,全国广大农村的村民议事平台已逐步完善,亿万农民的民主政治权利得到有序实现。

　　统计表明,全国有57.5万个村推行“四议两公开”工作法,即所有村级重大事项都在村党组织领导下,按照党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,决议公开、实施结果公开的程序实施,党领导的村级民主自治机制进一步完善。

　　中华大地上的民主管理之花,不仅仅在农村广袤的土地上盛开,在城市广大社区,民主管理之花同样灿烂。

　　近年来,民政部在全国选择了一些城市或城区开展全国社区管理和服务创新实验。在民政部的具体指导下,安徽省铜陵市铜官山区已于2010年进行了撤销街道办事处的改革,减少了对社区民主管理的行政干预,丰富了社区管理资源,推进了社区民主管理的进程。

　　除此之外,民政部还选择沈阳市沈河区作为促进政府行政管理与基层群众自治有效衔接的实验区,河北省承德市双桥区作为人力、财力、物力下沉到社区的管理体制和工作运行机制实验区,南京市白下区探索开放型公众参与模式实验区。这些实验区的民主实践,对社区民主管理发挥了进一步探索和推进作用。

　　10年来,由民政部起草或下发的有关社区民主管理的政策性文件就有7个,内容涉及民主管理的各个方面。目前,我国城市社区中有99%建立了社区党组织和居民委员会,每个社区平均具有10个以上的社区民间组织。

　　武汉市江岸区百步亭社区共有12万居民。近年来,这个社区在党组织领导下,发动居民全面参与社区管理和社区服务,并建立起2.4万名志愿者队伍。现在,百步亭社区已成为闻名全国的文明和谐社区。

　　十八大代表、百步亭社区党委副书记王波欣喜地指出,百步亭社区是我国最基层社区的一个缩影。这些年,从“村里的事村民说了算”到“社区的事居民说了算”,民主管理理念已经植根普通百姓心中。

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　　民主监督渐显刚性

　　时年24岁的许娟,是湖南省衡东县城关镇岳宵村村支书助理。

　　2010年6月,衡东县委组织部公开选拔副科级实职干部,她报了名,并通过笔试。8月24日,衡东县委第十一届七次全体会议召开,对4名同时竞职团县委副书记岗位的候选人进行现场票决。

　　15分钟的竞职演讲结束后,28名县委委员当场投票,会议主持人当场宣布票决结果:许娟获23票。没有任何“背景”的她竞职成功。

　　据了解,票决中,县委书记只有一票。而且,为了不影响其他委员的投票取向,作为全县“一把手”,县委书记要最后一个投票。

　　为加强对县一级特别是县委书记权力运行的制约和监督,根据中纪委和中组部的部署,2010年3月,湖南省委召开常委会议,确定华容县和衡东县为全省“县委权力公开透明运行”试点县。

　　如今,衡东的干部任用要走8道严格的程序。其中,民主推荐得票率不到30%的,不能作为考察对象；副县级后备干部人选、公选科级领导干部,均实行县委常委会或全委会票决。

　　推行地方党委任用重要干部票决制,是地方党组织加强民主监督的一项重要探索。

　　目前,全国已有69个县(市、区、旗)开展县委权力公开透明运行试点。试点中,各地科学划分党代会、全委会、常委会及其成员职责权限,为规范县委权力运行尤其是县委书记职权积累了经验。

　　胡锦涛在十八大报告中提出,强化全委会决策和监督作用,完善常委会议事规则和决策程序,完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。

　　落实这一要求,目前已有深厚的实践基础。

　　据了解,近5年来,各地健全了地方党委常委会向全委会报告工作并接受监督制度,普遍推行“一报告两评议”制度,即地方各级党委常委会每年向全委会报告工作时,专题报告年度干部选拔任用工作情况,并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。

　　一些地方还不断拓宽党内基层民主监督渠道,完善党内基层民主监督机制,加强对基层干部的监督,切实保障党员的监督权。浙江、山东、湖北、广东等一些地方探索建立了党员向基层党组织及领导班子成员提出询问和质询制度。广西在部分县(市、区)和乡镇推行党员旁听县(市、区)党委常委会议、乡镇党委会议的做法。

　　“广大党员普遍感觉,现在参与党内基层民主监督的途径更多了、质量更高了。”十八大代表、四川达州市委书记焦伟侠说。

　　胡锦涛在十八大报告中提出,推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

　　十八大代表、新疆生产建设兵团农七师党委书记、政委徐志新认为,报告把“四个监督”作为一套完整的监督体系首次明确提出来,提得非常及时,讲得非常到位,具有深刻的现实意义。政府就是为人民群众服务的,这是我们党根本宗旨的体现。推行党务、政务公开,就是要接受群众监督,让群众拥有知情权。

　　公开是最好的防腐剂。2010年,中央颁布《关于党的基层组织实行党务公开的意见》,对基层党务公开的内容、程序和方式作出规定。

　　此后,广大基层党组织据此细化公开内容,规范公开程序,严格公开时限。目前,基层党组织党务公开平均覆盖率达98%以上。

　　十八大代表、河南信阳市委书记郭瑞民说,党务公开,有利于科学执政、民主执政、依法执政。

　　2010年,中央办公厅印发《关于建立党委新闻发言人制度的意见》。同年6月,11个中央部门的新闻发言人同中外记者见面,以前所未有的姿态向外界展示我们党的公开透明形象。而中央各部门、各省区市党委及其部门的新闻发言人制度也在两三年内普遍建立。

　　“党务公开为党员、群众了解和参与党内事务提供了一个可操作的平台,有效推动了各级党组织转变工作作风,增强了党员的归属感和责任感,党员主体作用得到了更好发挥。”十八大代表、宁夏回族自治区党委常委、组织部长傅兴国表示。

　　行政权力的良好运行有赖于监督机制的建立健全。2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》实施,政府信息公开工作走上法制化轨道。

　　2010年至2011年,各地区主动公开政府信息5145万多条,国务院各部门主动公开政府信息266万多条。2011年,各地区办理依申请公开事项130多万件,中央部门办理依申请公开事项3000多件。目前大多数中央部门和地方公开了财政预算、决算和“三公”经费使用情况,政府的行为由此变得更加规范。

　　近年来,利用网络推进政务公开、接受网民监督,越来越引起各级政府的高度重视。

　　南昌市公安局依托省公安厅“厅领导与网友在线交流”平台,每月10日下午由局长率领有关部门负责人与网民直接在线对话,受理诉求、收集意见,做到第一时间受理,“一插到底”督办,规定时限回复。近三年,共受理网民意见建议800余件,回复率达100%,群众满意率超过97%。

　　“广大网民通过在线交流这一平台,将自己的意见建议通过网络传递到公安机关,许多问题得到了有效解决,社会各界对公安工作的理解与支持也因此有了大幅提升。”十八大代表、南昌市公安局青山湖分局副政委陈勇琦向《法制日报》记者介绍。

　　近年来,从立法推进村务监督到强力推进“三公经费”公开,从政府虚心接受群众批评到网上“拍砖”渐成常态,民主监督日益走向刚性。

　　十八大代表、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院副院长李红艳说,从完善党内民主来说,今后要把尊重党员主体地位、保障党员民主权利的要求贯穿到党内基层民主建设的各个环节,体现到各个方面,充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用,充分调动党员的积极性、主动性和创造性。

　　民主政治发展非一日之功,不可能一蹴而就。李红艳代表指出,无论是同我国经济社会发展的新形势相比,还是同十八大提出的进一步保障人民当家作主的新要求相比,我国社会主义民主政治建设仍需不断改革和完善。

　　李红艳代表认为,近年来,各地在推进基层民主政治建设方面进行了有效的探索,取得了很多经验。要尊重基层首创精神,拜人民为师,以实践为师,善于发现和总结基层实践创造的好经验好做法,将其及时上升为制度规范,不断推进基层民主建设的实践创新、理论创新和制度创新。

　　立足国情,着眼实际,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,坚定不移坚持中国特色社会主义政治发展道路——这是中国在饱经沧桑、历经磨难之后的经验总结。代表们坚信,在党的坚强领导下,这条道路一定会越走越宽广。

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