专家称老区扶持政策存多种局限 吁实行差别化扶持

　　

　　建议把加快老区发展提升到国家战略层面，建立国家政策保障的长效机制，对不同类型老区实行差别化的扶持政策。

　　中国老区建设促进会1997年认定全国有老区乡镇18995个，县(市、区、旗)1389个。2004年的《中国县(市)社会经济统计年鉴》中认定的老区县则共有237个，其中185个集中在江西、福建、湖北、湖南、四川、陕西等六省，占全国总数的78%。

　　在东部地区，部分老区县发展状况较好，但大多数老区县，尤其是中西部偏远山区的老区县，情况不容乐观。其面临的主要问题包括：经济增速较为缓慢，贫困状况突出，产业发展层次偏低，生态环境恶化问题凸显，社会保障与社会事业有待提高。

　　新中国成立以来，中国政府对扶持老区发展非常重视，不断完善老区扶持政策和管理机构。从纵向来看，目前全国已经形成从中央到地方的老区管理机构——扶贫办(老区办)，以及老区建设促进机构——各级老区建设促进会。从横向来看，中央涉及促进老区发展的部门较多，国家发改委、财政部、农业部和民政部等都曾出台过扶持老区发展的有关政策。

　　总体上看，国家扶持老区政策体系不断完善，为老区的发展提供了有力支撑，但扶持政策仍有可调整完善之处。为实现全面建设小康社会目标，切实加大对老区的扶持力度，建议把加快老区发展提升到国家战略层面，在开展深入调查研究的基础上，制定一个全面系统的加快老区发展的战略规划。

　　老区政策局限

　　目前国家扶持老区发展的政策工具主要包括直接援助和间接援助两大类。前者包括拨款、优惠贷款、税收减免、以工代赈、红色旅游开发等；后者主要包括发展基础设施和对口帮扶。二者惠及面广，影响深远。

　　也应该看到，目前老区扶持政策还存在一些问题：

　　扶持政策的规范性不强。各部门虽制定实施了诸多政策措施，但尚未形成一个完整的援助政策体系。尤其是现行相关政策措施大多散见于其他政策文件中，没有形成规章制度和长效机制。

　　扶持政策的系统性较差。由于政出多门，现行扶持政策仍不系统和不全面，各项政策间缺乏有机衔接。比如，不同部门制定的政策内容交叉重复，缺乏合理分工和协调。同时，现行扶持政策往往把着眼点放在促进老区经济发展方面，而对推进老区基本公共服务均等化、提高地方公共服务能力和强化生态环境建设关注不够，政策扶持力度较小。

　　扶持对象和标准不明确。至今为止，尚未确定科学、统一的老区扶持对象和标准，各部门往往从各自角度确定其扶持对象，差异性很大。这种状况很不利于政策的有效实施，易诱致地方“跑部钱进”，“千方百计”争项目、争资金。

　　缺乏有效的监督评估机制。现行的老区扶持政策在实施过程中缺乏有效的监督机制，缺乏健全的中期和事后评估制度，资金使用效率较低。

　　对老区调查研究严重滞后。目前有关部门和学术界对老区还缺乏系统深入的研究，全国老区的类型、区情特点、社会经济发展状况、贫困人口数量与贫困程度、社会保障状况、资源环境状况等都缺乏准确数据。家底不明，调查研究滞后，使国家扶持政策的制定缺乏针对性。

　　实行差别化扶持

　　从政策实施效果看，要加大对老区的扶持力度，必须明确标准、突出重点，针对不同老区的实际情况和所面临的问题，实行差别化的国家扶持政策。

　　一方面，明确国家重点扶持的老区标准。国家扶持老区发展，应该有一套科学的标准，要突出重点、稳步推进。这里，必须区分普通老区和国家重点扶持的老区两个不同概念，二者应该有不同的标准。

　　首先，要统一老区的划分标准，细化其分类，在此基础上再对经济落后、生态退化、边疆矛盾突出的老区进行具体识别。

　　其次，要确定新时期国家重点扶持的老区标准。国家重点扶持的老区应主要考虑以下标准：第一，人均地区生产总值低于全国县级平均水平的70%，或者农村居民人均纯收入低于全国平均水平的75%，人均地方财政一般预算内收入低于全国县级平均水平的40%；第二，对具有老区、少数民族地区和边境地区多重身份的地区，可适当放宽选择标准，并继续享受国家对少数民族地区、边境地区的优惠政策；第三，国家把政策扶持的重点放在中西部和东北地区，东部发达地区(除海南外)的老区主要由东部省、地级政府重点扶持。

　　另一方面，对不同类型老区实行差别化扶持。为提高政策的实施效果，国家对老区的扶持政策，不能采取“普惠制”的办法，而应该按照“分类指导、区别对待”的原则，针对不同类型老区所面临的不同困难和问题，实行差别化的国家扶持政策。

　　国家对老区扶持政策的重点应该是低收入和贫困老区县，并区分其所面临的共性问题和特殊问题。共性问题是经济发展落后、居民收入水平低、社会发育迟缓、基础设施滞后、公共服务能力低等；特殊问题是这些地区在社会经济发展过程中由于历史、自然、民族、政治等因素形成的，某些地区所特有的，单靠经济增长带动效果不明显，常规手段难以奏效的问题。

　　具体而言，可以具体识别出以下问题地区：生态环境脆弱地区，包括水土流失严重区，沙漠化、石漠化侵蚀及严重缺水区，高寒地区，自然灾害如泥石流、洪涝灾害、地震频发地区等；国家生态安全区，包括列入国家限制和禁止开发区域的大江大河源头、水源涵养地、风景名胜区、国家级森林公园和湿地等；边疆矛盾交汇区；此外，还有如地方病多发地区、“直过区”(从原始社会直接过渡到社会主义社会地区)，等等。

　　建立国家政策保障的长效机制

　　加大对老区的扶持力度，必须制定出切实可行的具体政策措施，建立国家政策保障的长效机制。

　　完善国家对老区的补偿机制。老区在战争年代为新中国的成立作出了重大贡献和牺牲，同时作为传承革命优良传统的宝贵遗产，具有重要的教育功能，中央政府给予相应补偿是十分必要的。而且，老区的社会经济发展有其特殊需求，如革命遗址修建和维护、革命烈属的优抚支出等。因此，中央财政转移支付应该考虑到老区因素，国家在确定基本公共服务标准时也应考虑到老区的这种特殊需要。

　　确立同等优先的甄别机制。老区虽不属于典型的问题区域，但许多老区却面临着典型的区域问题，如贫困问题、资源枯竭问题、生态恶化问题等。这些“问题老区”所面临的问题各不相同，应该归属于各种问题区域之内。有关部门在甄别和挑选问题区域时，对“问题老区”应适当降低标准和条件，予以优先考虑。同时，国家在基础设施建设、项目安排、扶贫开发以及其他政策支持等方面，应该对老区予以“同等优先”的照顾。

　　构建多元化的援助机制。基于老区的历史地位和重要功能，帮助老区加快发展，是各级政府和全社会共同的责任。中央和地方政府都应该加大对老区的扶持力度，实施多元化的援助政策，包括健全转移支付制度，建立老区发展基金，实行投资补贴、贴息贷款、税收减免，扩大以工代赈规模等。同时，在进一步完善对口帮扶的基础上，要动员全社会的力量，加大社会捐助和帮扶的力度。

　　政府援助由“输血型”向“造血型”转变。促进老区尤其是贫困老区加快发展，提高其可持续发展能力，关键是在贫困老区培育出“造血机制”。“造血机制”的形成关键是政府在制定投资政策、招商引资政策之前要进行充分的论证和科学的定位，要摒弃以往“装在篮子里都是菜”的思维，项目的建设要能够充分利用本地区资源禀赋，产业体系的建立要符合比较优势原则，形成区域发展和要素水平提升相互促进的良性循环。

　　建立长期稳定的投融资机制。目前，国家支持老区发展的财政资金规模还很有限，投资渠道也较为单一，资金的利用效率也不高。为此，建议中央财政进一步扩大革命老区专项转移支付资金的规模，逐步建立长期稳定的资金渠道和多元化的投融资机制。此外，还要充分发挥市场机制在老区投融资中的作用，提高资金的使用效率。例如，老区投融资体制改革可先行先试，积极探索开放民间资本市场，鼓励私人资本参与公共服务部门运营和基础设施建设等等。(作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所 蔡翼飞)