中国行政体制改革：正确处理改革发展稳定关系

　　

　　行政体制改革六大攻坚任务

　　——国家行政学院常务副院长李建华谈行政体制改革热点

　　要保证党和国家奋斗目标的顺利实现，就必须通过深化改革特别是深化行政体制改革，着力破除制约科学发展、和谐发展的体制机制性障碍。

　　文/李建华

　　党的十六大以来，伴随着经济体制改革的进程，行政体制改革不断深化。特别是十七大提出加快行政体制改革，建设服务型政府，行政体制改革的步伐进一步加快。

　　观察行政体制改革的多年努力，我国政府职能转变已迈出重要步伐，社会管理和公共服务职能有所加强；政府组织机构逐步优化，法治政府建设全面推进，行政管理方式不断改进，决策科学化、民主化水平日益提高，行政监督、行政问责不断增强。

　　今后十年，将是我国推进科学发展、转变发展方式、实现全面建设小康社会目标的重要历史时期。即将召开的党的十八大，将对党和国家事业发展作出重要战略部署。要保证党和国家奋斗目标的顺利实现，必须通过深化改革特别是深化行政体制改革，着力破除制约科学发展、和谐发展的体制机制性障碍。

　　改革取得重大进展

　　十六大以来，中央高度重视行政体制改革，取得了显著成就：

　　政府职能转变取得实质性进展。通过推进财税、投资、金融等方面改革，市场配置资源的基础性作用显著增强，政府管理经济的方式进一步转变；推进行政审批制度改革，进一步规范了行政权力和行政行为；大力加强以改善民生为重点的社会建设，政府履行社会管理和公共服务的职能明显增强。

　　政府组织结构不断优化。根据精简、统一、效能和依法行政的原则，以及决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求，2003年和2008年先后进行了两次机构改革，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府机构框架，机构设置和职责体系趋于合理。同时，事业单位分类改革全面展开，地方各级政府机构改革取得明显进展。

　　行政层级改革深入探索。积极稳妥推进省直管县改革试点。截至2011年底，有20多个省份进行了财政体制省直管县和扩大县级政府社会管理权限的试点。这些探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，提高地方政府公共服务能力有重要意义。

　　法治政府建设全面推进。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。按此要求，各地大力推进行政法规、规章的废、改、立工作，政府立法工作机制逐步完善，立法质量显著提高。不断深化行政执法体制改革，完善执法程序，规范执法行为。进一步健全行政问责制度。

　　阳光政府建设持续推进。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。各地区各部门强化行政权力公开透明运行机制，统筹推进政务服务建设，信息公开工作呈现全面推进、逐步深入、健康发展的良好态势。2011年，有90多个中央部门公开了部门预算和决算。目前，政府各部门公共事务听证会成为常态，“三公经费”公开步伐加快。

　　科学民主决策制度和机制建设不断加强。公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制进一步完善，决策科学化、民主化水平不断提高。跟踪反馈和责任追究制度逐步建立健全。行政监督制度和机制不断完善，行政运行程序更加规范。

　　政府应急管理体系基本建立。国务院颁布了《突发事件应对法》，出台了《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门应急预案和31个省、区、市的总体预案，全国应急预案体系初步建立。分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制机制已经形成，政府处置突发事件、保障公共安全的能力进一步提高。

　　政府自身建设和管理不断加强。各级政府更加注重接受公众监督，着力加强政风建设；注重提高行政效率、降低行政成本；积极推进政府信息化建设，电子政务建设取得了重大进展。2005年我国颁布实施《公务员法》，促进了公务员队伍建设和管理走向科学化、民主化和制度化。

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　　正确处理改革、发展、稳定的关系

　　回顾十六大以来行政体制改革的成就，从中可获得宝贵的经验和启示：

　　坚持正确的指导思想。以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握正确的前进方向，这是行政体制改革顺利推进的根本保证。

　　坚持以人为本、执政为民的行政理念。充分体现广大人民群众的利益和诉求，改变过去单纯采用行政性手段进行管理的做法，更多以规范、民主、法治的行政方式管理公共事务，实现由管制型政府向服务型政府转变。

　　坚持实事求是、从实际出发。立足国情，高度重视和正确处理一系列重大关系，包括集中与分散、中央与地方、条条与块块的关系，以充分发挥中央和地方的积极性。同时，又要积极借鉴和吸收世界公共行政理念和行政体制改革的成功做法，为我所用。

　　坚持科学规划、统筹协调。按照行政体制改革总目标的要求，明确改革的方向和路径，使长远目标和近期目标相结合、全面推进和重点突破相结合。行政体制改革是整个改革的重要内容，要与经济、政治、文化、社会等方面改革紧密结合，互相促进。

　　坚持积极稳妥、循序渐进。正确处理改革、发展、稳定的关系，综合考虑社会各方面的需求和各种因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来，审时度势，稳步前进。

　　但也应清醒看到，现行的行政管理体制仍存不足：

　　如，政府职能转变还不到位。对微观经济运行干预仍然过多，行政审批事项仍然过多；行政层级体系和权责关系不顺。中央和地方关系以及地方政府之间关系还没有完全理顺，部门之间职责不清、效率低下的问题仍存；政府人员结构和财政支出结构不合理。一些地方和部门“官多兵少”，比例失调。经济建设、行政管理支出比例较高，而公共服务方面的支出比例偏低；行政管理的科学化民主化水平较低。从行政决策、执行到监督，行政权力运行和管理行为实施还缺乏科学合理的程序和流程。公共产品的生产和公共服务的提供缺乏科学的标准。专家和公众参与管理的范围有限、过程不规范；对行政权力和人员的监督制约机制不完善。相关法律制度不健全，导致对一些行政权力和人员的监督制约无法可依，有的虽制定了法律制度，但因为规定不够详细具体，或者制度不配套，有关监督制约机制难以真正发挥作用；事业单位改革相对滞后，政事不分，管办不分现象仍存。公益事业投入方式单一，投入效益监督不够。政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。

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　　破除制约发展的体制机制性障碍

　　十七届二中全会提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的奋斗目标。到2020年还有8年，时间紧、任务重，实现行政体制改革的新突破需要从以下几个方面入手：

　　更加注重政府职能转变，建设服务型政府。继续深化审批制度改革，推进政企分开、政资分开、政事分开，减少政府直接管理和介入微观经济，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，优化对经济运行的调节；大力加强市场监管，推进公共资源配置市场化改革，尤其是完善国有土地使用权和矿业权出让制度，着力解决行政权力违反规定插手干预土地使用权、矿业权出让等问题。严厉打击制假售假、坑蒙拐骗等严重危害市场秩序、损害人民群众利益的市场行为，维护公平竞争的市场秩序；大力加强和创新社会管理，更加注重履行公共服务职能，把财力物力等公共资源更多地向公共服务倾斜，加快建设服务型政府。

　　更加注重优化政府组织结构，理顺行政关系。继续推进大部门制改革，按照精简、统一、效能的原则，设置更具综合性、权威性的行政机构，逐步建成科学合理、顺畅高效的“大部门制”行政机构体系；稳妥推进行政层级改革，继续探索实行省直管县，逐步减少行政层级；进一步理顺中央与地方的关系，妥善处理中央政府和地方政府的权限、职能与责任，科学合理界定省以下地方政府不同层级职能与权责关系，努力发挥地方各级政府的积极性、创造性。

　　更加注重推进依法行政，建设法治政府。完善有关法律制度尤其是行政法制体系，用法律法规调整政府与市场、企业、社会的关系，依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化、程序化，确保行政权力在法律范围内行使；要严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严、多头执法、执法不公甚至执法违法等现象；要强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事、靠制度管人。

　　更加注重推进政务公开，建设阳光政府。扎实推进政府信息公开。坚持“公开是原则，不公开是例外”，围绕社会广泛关注、事关群众切身利益的重大事项，扩大主动公开信息量，完善依申请公开受理机制；大力推进行政决策公开，做到问政于民、问计于民，推进决策的民主化；稳步推进行政权力运行公开，按照行政权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位的要求，公开行政职权依据，推进行政权力公开透明运行，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正。

　　更加注重完善行政运行机制，提高行政效率。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，形成权责一致、行为规范、运转协调、科学高效的行政运行体制。一是健全政策决策机制。坚持科学决策、民主决策、依法决策，合理界定决策权限，规范决策行为，通过完善重大事项集体决策制度、专家咨询和评估制度、听证制度等，不断提高决策水平。二是优化行政权力运行。加快建立电子政务公共服务体系。改革公务消费制度，建立行政成本考评机制，加大监察督察力度，减少行政运行成本，建设节约型政府。三是加强对行政权力的监督。加快完善各种监督制度，完善包括人大、政协、司法、舆论、群众等方面监督以及政府内部监督的监督体系，将权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下。四是加强行政问责。继续健全以行政首长为重点的行政问责制度，进一步明确责任范围，规范问责程序，加大责任追究力度。积极推进政府绩效评估制度建设和统计制度改革，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。

　　更加注重公务员自身建设，建设廉洁政府。大力加强公务员队伍建设，改革和完善干部人事制度，优化人才选拔机制，加强公务员培训，全面提高行政水平；大力加强政风行风建设。突出整治行政机关懒散问题和不作为、乱作为等不良风气。加强对中央重大决策部署执行情况的监督检查，切实做到令行禁止，确保政令畅通，提高行政执行力；坚持反腐倡廉，坚决查处利用行政权力搞官商勾结、权钱交易、商业贿赂等腐败案件。深化财政管理体制、行政经费使用管理等方面改革，严格风险管控。

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