学者建议打破行政切割 积极探索“大扶贫”思路

　　集中连片特困民族地区反贫困的思考

　　集中连片特困民族地区的概念、范围及特点

　　集中连片特困民族地区的概念，是随着特困民族地区的概念提出而形成的。1999年国家实施西部大开发战略，少数民族和民族地区的扶贫开发受到越来越多的重视。在对民族地区的贫困问题深入探讨的过程中，特困少数民族、特困少数民族地区等概念相继被提出。比如，云南省把怒族、独龙族、景颇族等称为特困少数民族。但考虑到政策实施都是按行政区划进行的，特困少数民族地区的概念在政府操作层面得到更多的认可。目前，对于特困民族地区的范围和界定并不十分明确，但集中连片特困民族地区的范围基本确定，主要包括南疆三地州、四省藏区、六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、大小凉山地区、滇黔桂石漠化区、滇西边境及哀牢山区、大兴安岭南麓地区等地。根据2004年国家民委初步调研确定，特困民族地区约有20个民族，390万人口，分布在77个自治县。

　　这些地区的突出特点，一是少数民族比例高；二是贫困人口集中连片；三是生存条件极其恶劣，是典型的“原生态贫困”；四是社会发育程度较低，脱贫成果很难巩固。

　　集中连片特困民族地区致贫的主要因素

　　一是生存条件恶劣，因灾返贫率较高。自然灾害导致当地居民脱贫后返贫的比例比较高，成为不少集中连片地区致贫最主要、最直接的原因。比如，青海藏区由于自然灾害频发，因灾返贫率高达25%，远远高于全国平均水平。

　　二是多处于省际交接地带，容易成为政策“盲点”。就目前我国区域经济发展的总体来看，沿海、中部中心城市的发展已比较成熟，但沿边、省际交界地带常成为各种政策较难惠及的地方。比如，武陵山区周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、贵阳市国家级循环经济试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区和成渝城乡协调发展综合配套改革试验区四大国家级经济板块，处于四大试验区包围之中，但武陵山区仍然既无政策扶持，也享受不到周边各区的辐射。

　　三是社会事业发展滞后，“贫困文化”根深蒂固。美国学者阿瑟·刘易斯提出的“贫困文化”理念认为，社会上一些人之所以处于十分贫困的地位，是因为这些人已经习惯了贫困的生活方式，心甘情愿生活于自己的贫困圈。诺贝尔经济学奖得主舒尔茨对于贫困与经济之间的关系进行了论证，认为关键在于劳动力素质的提高，也就是说要加大教育投入。集中连片贫困地区社会事业的发展滞后主要体现在三个方面：一是教育事业基础较差；二是信息封闭、思想观念保守；三是医疗卫生水平低下。这些社会事业发展的滞后在一定程度上导致了集中连片特困民族地区经济与信息的双重封闭，缺少脱贫的内在活力。

　　加快集中连片特困民族地区发展的政策建议

　　首先，积极探索“大扶贫”的框架思路，建立扶贫开发长效机制。经过30多年的发展，我国的反贫困已经从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。从18个片到300多个重点贫困县，到1994年划定592个国家扶贫工作重点县，到现在重新转向集中连片地区的反贫困，实际上已赋予新时期反贫困新的内涵。如何构建涵盖基础设施、养老保险、社会保障、产业扶贫、文化扶贫在内的“大扶贫”新框架是摆在我们面前的新课题。当前，按照2010年标准，中国的“贫困线”是1274元人民币，而“低保线”为1404元。扶贫对象主要是有发展能力的人，而享受低保的主要是没有发展能力的人，从这样的角度来看，“低保线”比“贫困线”高也是正常的。随着农村社会保障机制的完善，探索农村低保与扶贫资金的有效衔接已成为新时期扶贫的主要思路。对于确实丧失劳动能力的人，应享受国家低保政策，由国家养起来；对于有劳动能力却处于贫困线以下的人，应积极探求其致贫因素，采取多种方式进行扶贫攻坚；如果是因为生存环境因素影响，应实施搬迁移民；如果是因为缺少主导产业，应积极实施产业扶贫。应积极探索扶贫开发长效机制的建立，整合多种社会资源，建立对口帮扶的联动机制，探索劳动力转移培训、以工代赈、信贷扶贫、社会扶贫、科技扶贫的新思路，加快整村推进步伐，集中人财物，集中连片消除贫困。

　　其次，发挥民族地区传统优势，大力发展特色产业，实现生态环境保护与扶贫开发双赢。集中连片特困民族地区生存环境恶劣，但一般都有比较丰富的自然资源，风景较好。旅游产业是朝阳产业，随着交通的发展，不仅能够为当地带来可观的人流、物流、资金流、信息流，带动相关产业和下游产业的发展，解决当地的就业和收入的提高，而且有助于环境的保护和文化的宣传。各地在扶贫项目上应因地制宜，发挥传统优势，积极发挥传统产业发展对扶贫的积极效果，促进集中连片特困民族地区扶贫取得实质性的效果。

　　最后，打破行政切割，加大行政区域经济协作的力度。以往的扶贫工作主要是以市、县为单位，各单位有自己的扶贫项目，在一定程度上带来了项目的重复建设和扶贫资金的低效运转。笔者认为，集中连片特困民族地区反贫困的突出问题是如何进一步加强行政区域之间的协调与合作。可以考虑建立各片区试验区，先试先行，在政策、资金、土地、人才队伍建设等多方面给予一定的扶助和倾斜，在一定程度上能够促进试验区的跨越式发展，对周边地区的发展产生辐射带动作用。(中央民族大学管理学院 刘璐琳）