中国新一轮沿边开放新局 提升水平急需补足短板

　　

　　到沿边去！那是未来改革开放三十年的新热土。

　　内蒙古，向北开放重要桥头堡；新疆，向西开放门户；广西，东盟合作高地；云南，向西南开放重要桥头堡……兴建特殊经济开发区，喀什、霍尔果斯；加快开发开放试验区，东兴、瑞丽、满洲里；建设重点边境口岸城镇，龙州、靖西、勐腊、河口、吉隆、阿拉山口、塔城、策克、甘其毛都……

　　随着《西部大开发“十二五”规划》的正式公布，新一轮沿边开放的热点地区和城镇将成为今后相当长一个时期大有可为的“黄金地区”。

　　与沿海地区戴一个开发区“帽子”就能集聚各种资源要素不同，沿边地区的改革开放，中央的政策和资金与地方的创新和实干，不但要密切配合，而且要坚持不懈，才能创出新局面。

　　“国务院有关部门正在抓紧研究推进沿边地区开发开放的政策措施，加快推进重点边境城镇、重点口岸、重点开发开放试验区建设，打造沿边对外开放桥头堡和经济增长极。”近日，国家发改委相关部门负责人在接受《瞭望》新闻周刊采访中表示，“十二五”期间，沿边开放的主要目标是，深入推进改革开放，最终达到“对内对外开放水平和质量不断提升，全方位开放新格局基本形成”。

　　1992年3月，国务院批准开放黑吉蒙新云桂等省区共14个沿边市镇，拉开了沿边开放序幕；近年来，中央先后提出“周边是首要”、“安邻、富邻、睦邻”和“兴边富民”等方针政策；党的十七大明确提出“提升沿边开放水平”的新概念；日前，依据《关于深入实施西部大开发战略的若干意见(2010)》和“十二五”规划纲要编制的《西部大开发“十二五”规划》，第一次全面部署了沿边开放具体工作任务。

　　沿边主要在广义上的西部，“西部地区陆地边境线长达1.8万公里，与周边14个国家和地区接壤，是我国通往中亚、南亚、东南亚以及俄罗斯、蒙古国的重要通道，地缘优势突出。”上述国家发改委负责人的判断是，西部地区的开放水平，决定着我国对外开放的广度和深度。

　　沿边开放20年来，沿边各省区的边境经贸合作也确实建立了坚实的基础。3月10日，全国人大代表、内蒙古自治区商务厅厅长李万忠向本刊记者介绍说，2011年，内蒙古对外贸易总额达119亿美元，增幅达39.1%，高出全国增速16个百分点。其中，对蒙俄的沿边贸易达到57亿美元，占比近50%。

　　2011年，广西外贸总额达233.3亿美元，同比增长31.5%。其中，与东盟贸易额为95.5亿美元，增速超过40%；新疆外贸总额达到228.2亿美元，同比增长33.2%。其中，对巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的外贸额增幅分别达到200%、43.2%和60.1%；在缅甸新局势影响下，云南外贸总额也达到了160.5亿美元的新台阶。

　　“即便在对外贸易、利用外资和对外投资等三方面都实现了高速增长，但相对于沿边开发开放所蕴藏的巨大潜力来说，这只是拉开了一个序幕而已。”接受本刊记者采访中，国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，尽管目前还有不少障碍需要突破，但“随着向北开放重要桥头堡、向西开放门户、东盟合作高地和向西南开放重要桥头堡等开放区位的确立，中国全方位的开放格局已经形成”。

　　战略布局细化部署

　　国家发改委相关负责人为本刊记者解读了“十二五”期间沿边开放的具体部署，“按照《西部大开发“十二五”规划》部署，我国将在四个方向建设重点沿边开放地区。”

　　“向北开放重要桥头堡”，深化内蒙古与俄罗斯、蒙古国等国家的经贸合作与技术交流，发挥内引外联的枢纽作用；“向西开放门户”，深化新疆与中亚、西亚、南亚及欧洲国家的合作，加快与内地及周边国家物流大通道建设，发挥上海合作组织作用；“东盟合作高地”，以广西为核心，建设并完善与东盟合作平台，在中国-东盟自由贸易区中发挥更大作用，增强参与国际经济合作和竞争的能力，“向西南开放重要桥头堡”，深化大湄公河次区域合作，加强云南与东南亚、南亚、印度洋沿岸国家合作，建设西南出海战略通道。

　　以此为基础，在特殊经济区方面，加快新疆喀什、霍尔果斯经济开发区建设，实施特殊经济政策；在开发开放试验区方面，加快建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区，研究二连浩特的建设；在重点边境口岸城镇方面，支持广西龙州、靖西，云南勐腊、河口，西藏吉隆，新疆阿拉山口、塔城，内蒙古策克、甘其毛都等一批边境城镇口岸设施和市政基础设施建设，建设边民互市贸易区、出口产品加工区等园区。

　　据这位负责人透露，国家将为此加大交通设施等方面的基础建设投资，助力沿边开放，“加快西部地区与东中部地区联系的区际通道建设，重点建设西部地区连接长三角、珠三角和环渤海地区的出海通道，以及西南地区连接西北地区的南北通道。”

　　铁路方面，“加强与东北亚、中亚、东南亚、南亚地区互联互通的国际通道建设国际铁路：规划建设中吉乌铁路、巴彦乌拉至珠恩嘎达布其铁路、玉溪至磨憨铁路、霍尔果斯口岸站，实施包头至白云鄂博铁路、南宁至凭祥铁路等扩能改造”；公路方面，“重点建设连接东中部地区的公路干线和通往东南亚、南亚、中亚和东北亚等周边国家的国际运输通道，与相邻国家连接的重要公路运输通道基本实现高等级化，显著提升口岸公路和国边防公路通行能力及服务水平。”

　　肖金成从三大“需要”为本刊记者解析了如此提升沿边开发开放水平的要义：

　　其一，少数民族地区多为边境地区，而边境地区也是老少边穷的复合区，沿边开发开放在现阶段被强调，这是实现边境地区快速发展的时代需要；其二，沿边开发开放带来的影响将是多方面的，推动当地经济发展的同时，也能促进当地与周边国家和地区的经贸往来，而经贸往来的繁荣又能拓展当地经济发展的空间。提升沿边开发开放水平，是推动国际次区域合作的现实需要；其三，通过沿边的开发开放，要在边境地区培育一批经济增长极。经济发展由城市带动，这就需要在边境地区建设一批规模较大的城市，通过数量与规模的双重提升，实现边境重镇建设的目标，而这是巩固国防的长期需要。

　　迎接大机遇时刻

　　在接受本刊记者采访中，国家发改委宏观经济研究院对外经济研究所国际贸易投资研究室主任王海峰分析说，“十二五”时期，我国沿边开放面临新的历史机遇期，“国际金融危机后，全球经济面临着大的调整，我国经济发展也面临着重大转折。我国在继续提高对外开放水平的基础上，不仅面临着资源密集型和劳动密集型产业向中西部转移的挑战，也面临着更好地利用国际国内‘两种资源和两个市场’，有效规避市场和资源风险的挑战，这些给沿边开放在‘十二五’时期带来新的机遇。”

　　一是沿边开放给相关国家、地方、企业和居民带来了巨大实惠和发展机遇，各方对沿边开放持积极的态度。与我国毗邻国家也从沿边开放和边境贸易中得到了实惠，其比较优势得以充分发挥，经济的活力增强。同时，沿边开放也给部分国家带来了较为先进的技术、资金和市场理念，有助于这些国家进行市场化改革。

　　二是我国应对国际金融危机的表现使得周边国家对我国期望上升。我国应对国际金融危机的措施在一定程度上缓解了这场危机对周边国家的直接冲击，也在很大程度上增强了这些国家的发展信心。很多国家认识到，中国经济的持续发展会带来巨大的机会，对我国发展的期望上升。

　　三是全球经济重心东移，我国周边国家经济进入快速发展期，为我国提升沿边开放创造了条件。未来五到十年，我国周边国家经济仍会保持快速增长，其对外开放水平仍将不断上升，这为我国沿边开放创造了共赢条件。

　　四是各种类型的区域合作，为我国沿边开放搭建了平台。目前，我国已与周边国家开展主要区域合作，包括中国－东盟自由贸易区、上海合作组织、中国－巴基斯坦自由贸易区、东北亚合作，以及大湄公河次区域合作、中亚次区域合作和大图们江次区域合作。此外，我国跟周边很多国家都建立了不同形式的双边合作机制。

　　五是我国沿海地区产业向中西部转移，为沿边开放注入了活力。近几年，沿海地区一些要素密集、劳动密集和资源密集的制造业在逐步向内地转移。沿边地区土地资源丰富，环境容量较大，劳动力成本较低，国家又有一系列鼓励扶持政策，直接面对国际市场，承接沿海地区产业转移的优势非常突出。

　　六是国家支持沿边开放的能力显著增强，沿边可以成为国内企业到周边国家投资的桥梁和纽带。2005年以来，我国外汇储备迅速增加，支持企业走出去投资的能力增加。同时，国际金融危机后，发达国家受国内经济问题困扰，对外投资下滑，发展中国家急于引进外资，在一定程度上为我国企业“走出去”投资带来了便利。

　　提升水平急需补足“短板”

　　在持续三年的沿边开放调研中，全国政协委员、民建中央调研部部长蔡玲感触最深的就是，20年来，沿边开放给沿边落后地区发展带来了巨大转机，但由于基础弱、基数低，沿边地区的发展仍然落后于当地和全国平均水平，而且差距还在逐渐拉大。

　　她向本刊记者介绍说，虽然边境贸易量一直呈上升趋势，但大多属于“过路财神”，边贸对沿边地区财政和就业贡献不大，难以为当地百姓带来更多实惠，“因此，当初通过设立边境经济合作区来拉动沿边地区经济发展的设想并未得到很好实现。”“1998年机构改革时，国务院特区办撤销。十余年来边境经济合作区基本上依靠各地政府在摸索中前行，当初的各项优惠政策已不足以继续支持边境经济合作区的发展。”

　　蔡玲告诉本刊记者，目前，沿边开放需要下大力气破解的主要问题有：

　　对沿边开放的重视程度有待提高。国家级边境经济合作区缺乏新时期有针对性的扶持政策，大都随着所在省区的发展而发展，很多合作区已经在地方发展过程中成为城市功能区，丧失了合作区通过产业带动经济发展的意义。对沿边地区的定位应从注重扶贫向沿边开放，使边境地区成为区域经济发展的重要动力转变。

　　基础设施建设相对滞后。有的口岸老化问题严重，有的口岸联检单位办公、生活、监管场所等条件比较差，部分中越、中缅边境口岸甚至依靠人工目测、手检进行通关查验。边境通道很多都是自然状态下的“便道”，“晴通雨阻”和“夏通冬闭”现象突出。

　　边境经济合作区的作用未能充分发挥。边境经济合作区缺少以生产加工和制造为主的产业，深加工和高附加值企业少，政策支持还不足，管理体制和机制亟需加强和规范。

　　合作区内企业筹集信贷资金难度较大。边境经济合作区内企业很多属于边贸企业，普遍经营规模较小，业务发展受到资金规模限制。20世纪90年代边境贸易高速发展时期，边贸企业一度形成大量不良贷款，导致商业银行对边贸企业普遍存在“惧贷”心理，现在各个商业银行对边境城市分支行的授信资金额度都偏低。

　　周边国家的不同政策导向对我国沿边地区扩大开放产生较大影响。部分毗邻国家存在着政策调整、边境口岸设施以及工作效率等问题，在一定程度上增加了我沿边地区扩大开放的难度。

　　六策开创新局面

　　针对这些问题，蔡玲结合民建中央的沿边开放调研成果，给出了具体的政策建议：

　　充分发挥边境经济合作区作用。要根据毗邻国家和我国沿边地区不同特点，因地制宜，分类指导，充分发挥边境经济合作区的比较优势。在新形势下，将边境经济合作区从以边贸带动为主的单一的发展模式转变为以贸易、投资、加工制造、旅游等协调带动的综合发展模式，赋予贸易中心、加工中心、物流中心、信息交流中心、转运仓储中心、展示交易中心等边境经济合作区的综合功能。

　　加大财政金融等各项政策扶持力度的建议。各边境经济合作区内生产型企业享受西部大开发优惠政策；给予边境经济合作区内企业自取得第一笔生产经营收入其企业所得税“两免三减半”优惠。国务院《兴边富民行动规划》已经明确“陆地边境地区享有西部开发政策”，要切实落实这一政策；将合作区10年内新增财政收入留给当地合作区作为发展资金。

　　改善边境少数民族地区民生。沿边开放的最终目的是促进边境少数民族地区经济发展，从而使当地群众能够脱贫致富，改善生活条件，共享改革开放的成果。在扩大沿边开放的同时，应着力加强民生保障，尽快提高边境地区群众基本生活水平。

　　加强对“走出去”工作的宏观指导。积极鼓励我国企业对邻国投资，尤其鼓励具有比较优势的企业进行技术投资，在出口商品的同时实现技术输出、劳务输出和资本输出，使之成为沿边开放的重要内容。对资源型产品的进口，应当坚持对外投资、加工和进口一体化的运作模式，这既符合周边国家对资源型产品出口的相关政策，也有利于边境贸易向次区域经济合作的逐步转化。

　　加强与周边地区国际通道建设。当前，不少地区将建立国际大通道、欧亚大陆桥作为地方经济发展战略，考虑到国际通道建设资金量大、涉及面广、敏感性强、不可预见因素较多，建议有关部门加强对通道建设的规划和研究论证工作，加大信贷保险等方面的支持力度，逐步实现互联互通和网络化。

　　全方位多渠道加强多双边合作。在“中国－东盟国家自由贸易区”、“上海合作组织”、“澜沧江─湄公河次区域经济合作开发”、“图们江经济合作开发”等区域性经济合作的多边磋商谈判中，将边境地区的贸易与经济技术合作列为重要议题，赋予边境省区参与区域合作一些新的权力，通过更大范围的贸易与经济技术合作，促进边境地区的繁荣发展，使边疆地区成为次区域经济合作的先导。(王仁贵 牟婉君 赵爽)