分析称人口管理应取消不合理限制 满足迁徙权利

　　中新网12月26日电 最新一期《学习时报》刊登国家人口计生委课题组题为《重构新时期人口基础管理框架》的文章。文章指出，中国的人口基础管理转型，应大幅度取消原有管理对人口自由迁徙的不合理限制，保障人口发展的均等机会，将以人口户籍地为主的管理方式，改变为以人口现居住地为主的管理方式。

　　中国现行的政府人口管理体制以户籍制度为核心，通过区分农村人口和城镇人口两类人口，依托单位制度和属地制度，对人口登记、人口统计、人口监测、社会福利、社会救助及其他涉及居民公共服务的事项进行管理。其中，人口基础管理的运行，是政府履行其他有关人口服务和管理职能的基本前提。文章指出，新时期的人口管理转型，关键在于人口基础管理的转型。

　　文章提出，按照社会管理创新的基本宗旨，适应经济社会又好又快发展的需要，新时期人口基础管理的转型应当满足以下要求。

　　第一，确立“人口服务”的管理宗旨。中国原有的人口基础管理体制，是在计划经济时代，为加速工业化的原始积累，严格划分城乡户籍人口、有效分隔“土地福利”和“城市福利”而逐步构建起来的，具有鲜明的“人口管控”特点。中国社会转型下的人口管理，应形成一种以“人口服务”为主的新体制。

　　第二，满足人口自由迁徙的权利。中国的人口基础管理转型，应大幅度取消原有管理对人口自由迁徙的不合理限制，保障人口发展的均等机会，将以人口户籍地为主的管理方式，改变为以人口现居住地为主的管理方式，着力人口流出地和流入地的信息跟踪，衔接人口流出地和流入地的相关公共服务，在实现基本公共服务均等化的过程中，建立有利于保障和再造均等居民身份的人口管理机制。

　　第三，着力公共服务的部门衔接。服务型的人口基础管理，在职能设计上，必须有利于支撑和衔接涉及人口发展的所有公共服务领域；在管理主体上，必须有利于创造行政组织、公共服务机构、公民自治组织等共同参与的格局，形成多级政府、多个部门、多元组织有效协同的综合治理体系。

　　第四，落实行政职能的社区整合。社会政策依托单位制度来落实，社会福利通过单位福利来兑现，人口管控借助单位管控来实现，是原有人口管理体制的一个重要特点，也是造成中国社会管理领域诸多不平等的一个主要原因，又是当前实施社会管理体制改革不得不突破的一个基本着力点。新的人口基础管理，必须让“单位人”还原为“社会人”，以居民社区为基本载体，实施属地管理制度，整合政府、社会组织和公共服务机构等各种力量。

　　文章提出，按照新时期人口管理转型的基本要求，中国人口基础管理的体系框架应包括以下组成部分。

　　第一，实施人口规划。确立人口规划的行政约束力。制定并实施人口发展规划。通过有约束力的人口发展规划，统筹协调劳动就业、社会福利、义务教育、基本医疗、社会救济、计划生育、外籍移民、户籍制度等社会管理长期计划。

　　提高人口规划指标的行政调控力。依据人口规划协调公共服务和社会管理政策。人口规划是在特定财政能力下实现特定人口发展水平的纲领性目标，应该成为调节公共服务和社会管理政策的基础性变量。

　　实施人口动态监测。运用人口规划，监测政策效果、评价行政效率、考量机构业绩。人口规划提出的特定地区特定时期人口发展的约束性指标，应成为衡量社会管理水平的主要依据。

　　第二，整合人口登记。整合人口登记管理。整合人口出生、婚姻、流动迁移、死亡和选举等登记管理职责，形成简约、有效、统一和动态的人口登记制度。

　　建立人口基础档案。以公民身份号码为标识，记载人口登记的数据项，以及应纳入城乡居民个人的相关基本国民权利和义务事项，如户籍、教育、兵役、婚姻、医疗、护照、计划生育、就业、纳税、社会救济、社会福利等。该档案以公民个人为单位建立，只登记基础信息，各事项的详细内容由具体负责该事项的职能部门登记建档。

　　形成有效的人口信息校核能力。人口的流动性，决定了人口信息校核的必要性。信息校核的技术手段，不能代替实际的人口信息校核管理。有必要在基层建立专业的人口动态信息校核队伍，为各社会管理部门提供统一的信息校核服务。

　　建设全员人口信息公共服务平台。运用分布在各部门的人口信息，实现基础信息统一采集、专业信息分部门采集，基础平台统一建设、专业平台分散建设，基础业务统一支撑、专业事务各自完成的格局。减少和防止竞相设置基层工作机构、重复开展基础工作等问题。

　　第三，统一信息服务。建立专业的人口信息服务机构。改变目前人口信息服务无专门法律保障、无专门机构支撑、无专项法定职责的状况。通过人口基础信息的采集、整理、校核、存储和共享，形成人口信息服务能力。

　　建立以公民身份号码为中心的人口识别机制。构建其与其他法定居民证照编码的对应关系，作为人口基础档案与专项具体档案相互连接、检索、查询的工具。

　　建立基于人口基础档案的人口信息服务机制。人口基础管理部门通过基础档案，承担对各类政府行政机构、公共服务事业机构及公民自治组织提供人口基础信息服务的职责；负责人口基础统计工作；形成对居民个人实施公共服务的统一基础工作平台。人口出现跨行政区域的迁徙时，由人口管理部门通过基础档案，负责流(迁)出地和流(迁)入地的相关信息衔接，并协助其落实在迁入地的各项基本权利。

　　建立城乡两类社会福利的核算工作平台。在实行城乡统一的人口登记制度后，继续保持区分城市福利和农村土地福利这两类不同福利的能力，并为相关福利机构提供两类不同福利的核算、换算服务。

　　第四，实现社区管理。强化社区人口管理能力。社区管理是实施人口管理的基础节点，也是衔接各项政府公共服务的重要枢纽，因此成为构建服务型人口管理体制的关键环节。改革以“户籍管理+单位制度”为基本支撑的现行社会管理体制，探索建立新时期以“人口登记+社区管理”为基本支撑的社会管理体制。

　　文章指出，重建人口基础管理框架，需要修改一批有关社会管理的法律和法规，调整一些政府管理职能和机构。在中国经济社会面临深刻转型的今天，由于原有人口管理体制的不适应带来的社会困扰越来越多，人口城乡间、区域间迁徙规模带来的社会压力越来越重，政府公共服务项目急剧增加带来的体制重构需求越来越大，人口基础管理体制的改革已刻不容缓。