全国主体功能区规划：不再把GDP放在重要位置上

详解主体功能区

　　主编：熊曼琳 编导：赵晟 摄像：白羽

　　晚上好，欢迎收看《经济半小时》。在谈到对于我们这个国家的认知，小学课本上就说中国是一个地大物博的国家，但是对于一个有着13亿人口的国家来说，这个说法经不起严格的推敲。尤其是在地域的发展上，我们越来越发现中国的地域差别实际上非常大。当东南沿海经济高速发展的时候，西北偏远地区的发展还比较滞后；有的地方是适合人居的天堂，也有的地方自然条件恶劣，根本就不适合人类居住。如何消除这种巨大的不平衡？前不久，国务院发布了《全国主体功能区规划》。将中国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。每一个主体功能区都有了明确的定位和未来的开发方向。这是一部什么样的功能区划？为什么要设立主体功能区？我们先去广西省一个贫困山区去看一下。

　　画面上的这个看起来有些腼腆女孩叫谭艳琼，今年11岁，上小学四年级。家住广西省都安县龙湾乡尚三村加龙屯。小艳琼住的这个屯子一共有8户人家，大部分人家住的是这样的木板房。在地里，我们碰巧遇到了正在干农活的谭艳琼的父亲谭茂周。

　　谭茂周 谭艳琼的父亲

　　谭茂周：我家里有两亩多地。

　　记者：两亩地是吧？

　　谭茂周：恩，两亩地。

　　记者：都种的什么？|

　　谭茂周：都是种玉米了。

　　记者：都是玉米吗？

　　谭茂周：恩只种玉米，种别的也不成。我们大头山都是石头，你看

　　记者：全是石头吗？

　　谭茂周：恩，全是石头。

　　记者：够一家人吃吗，两亩地？

　　谭茂周：不够

　　从这里放眼望去，满山遍野都是这样的石头，而谭艳琼家的两亩玉米地被这些石头分割的七零八落，土地在这里是最金贵的东西，再加上气候干旱，每年的玉米收成也不好。

　　王秀映 谭艳琼的妈妈

　　王秀映：一年干旱多了，有三分之一都这么小。

　　记者：年成好的拿出去卖吗？

　　王秀映：不能卖的，都不够自己吃的。

　　记者了解到，小艳琼一家所在的都安全县耕地面积只有52.8万亩，农民人均耕地不足0.4亩，而像这样“碗一块瓢一块”的山窝石缝地就有25万亩，加上土层薄，所以粮食的产量非常低。一日三餐，小艳琼的一家吃的都是玉米粥，而荤菜平时更是一两个月也难得吃一次。

　　记者：有没有想吃肉的时候？

　　谭艳琼：有。

　　记者：为什么没有告诉爸爸和妈妈？

　　谭艳琼:我不想告诉。

　　记者：为什么不想告诉他们？

　　谭艳琼:我怕他们觉得心疼我。

　　对于小艳琼来说，凌晨四点半的早饭是一天当中最重要的，因为吃过这顿早饭之后，她就要走将近三个小时的山路去自己的学校。

　　记者：平时每天都那么早出门吗？

　　谭艳琼:是。

　　记者：要是到冬天的时候怎么办？天更黑？

　　谭艳琼:拿着手电筒。

　　我们眼前的这条路是屯里通往外面的唯一的一条路，如果不打灯的话，几乎是伸手不见五指。路的宽度只有7、80公分，坑坑洼洼、非常不好走，两边没有任何扶手，而旁边就是山崖，一不小心就有摔到山崖下的危险。

　　记者：你一个人走这条山路，天那么黑，害怕不害怕？

　　谭艳琼:不害怕，习惯了。

　　有时走累了，小艳琼偶尔也会蹲在马路边歇歇脚。

　　谭艳琼:不累 呵呵

　　记者：真不累假不累？

　　谭艳琼:假不累。

　　在小艳琼的这个作文本中，我们看到她在一篇作文中写道：希望家里的土地能多一些，山里的路能好走一些。

　　谭艳琼:就是因为没有路，所以我想象有路。

　　小艳琼希望家里的土地多一些、山路好走一些，自己家的生活就可以出现好转，但是广西社科院状学研究中心研究员李甫春却告诉记者，在当地流传着这样一句民谣，“都安想翻身，除非石头变成金”，对于像小艳琼家的情况，简单的增加土地和修路已经不是改变他们生活的根本办法，必须对生活在大山里的居民实行搬迁。

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　　李甫春 广西社会科学研究院壮学研究中心研究员

　　李甫春：最好是把他们搬出来，搬迁到他们具有发展条件的地方。

　　李甫春说，世界银行、联合国粮农组织等多家机构都曾经来到都安进行过调查，得出的结论是这里是“除了沙漠以外最不适合人类居住的地区”。

　　许正中 中国公共经济研究会秘书长

　　许正中：像这样的地区我们得重新考量，我们要转变，就是这些地区不适宜人类生存的生活，他都要撤退。

　　许正中，中国公共经济研究会秘书长，他告诉记者，除了像小艳琼家这种本身自然条件不适宜人类居住的环境之外，由于近年来许多地区为了发展经济而对自然资源实行了过度开发，极大地破坏了当地老百姓的生存环境，并使得我国原本就只有40%适合人类居住的国土面积受到人为的威胁，因此，国家正在根据不同区域的实际资源环境承载能力和发展潜力，统筹谋划未来人口分布和经济布局，2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布，具体细化出了与我国人口、经济、资源环境相协调的新的空间开发格局。

　　杨伟民 中央财经领导小组办公室副主任

　　杨伟民：现在空间结构已经出现一定的问题了，为了防止空间机构出现更多的问题，所以必须要提前进行部署。

　　杨伟民，中央财经领导小组办公室副主任，主体功能区规划主要倡导者和推动者，他告诉记者，根据《全国主体功能区规划》，我国的国土空间将被划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，不同开发区内的地区，未来将实行有区别的因地制宜的发展政策和政府考核体系，如此一来，不但使得我国的国体空间得到合理和有效的利用，还将把一个生态的、可持续发展的家园留给我们的子孙万代。

　　杨伟民：为了我们国家经济更发达，人民更富裕，区域更协调，但同时还有一句话，为了给我们子孙留下天更蓝，地更绿，水更清的家园，所以要推进主体功能区。

　　谭艳玲一家人的贫困给我留下了深刻的印象，恶劣的生存环境让他们的生活异常艰难。和出生在一些富庶之地的人相比，那里的人们像是陷入了生命的魔咒。谈不上发展、更谈不上富裕。唯一的出路就是离开这个本来就不适合人类居住的地方。这也正是《全国主体功能区规划》要着力解决的事情。在这个规划中，优化开发、重点开发和禁止开发我们都能够理解，唯有限制开发这个功能区，引发了广泛的关注和讨论。要生存还要限制开发，这二者之间的矛盾如何解决呢？ 广西忻城就位于这个看似矛盾的区域中。

　　忻城县地处广西中部，红水河下游，县内岩石遍布、山风林立，属于典型的喀斯特地形地貌。由于特殊的地理环境，耕地稀缺一直是这里农民的一块心病。黄绍敏是忻城县思练镇厂上村厂二屯的农民，记者在地里见到他的时候，他正在为自己一地落秧的庄稼而发愁。

　　黄绍敏 广西忻城县练镇厂上村村民

　　黄绍敏：你看，这个玉米是这样子，都是这种，现在还没有成熟，都要不了了，这种玉米就烂了。

　　黄绍敏告诉记者，自己一家老小四口人都要靠眼前的这几垄地来养活，可是就在前几天，广西突降大雨，低洼的地势是这里变成了一片汪洋，自己辛辛苦苦种的庄稼也在这场大雨中毁于一旦。

　　黄绍敏：那个时候我就说我一看那个水，我就不知道怎么办，都没有办法。

　　莫崇胜 广西忻城县发展和改革局局长

　　莫崇胜：基本上每一年都受一到两次洪水的浸泡，一泡就是颗粒无收，我们看到地里面，粮食还没有成熟，就像玉米还没有熟就要收回来，这个时候只能够喂鸡、猪，牲畜用的东西，人根本无法吃。

　　莫崇胜告诉记者，由于在忻城县像这里这样平坦的土地实在太少，这块不到100亩的地种的是周边四个屯子1000多人的口粮，可这场大雨毁了地里所有的收成，也几乎断了黄绍敏一家的生计。

　　记者：这个能吃多长时间？

　　黄绍敏：如果煮粥大概能到11月份。

　　记者：能吃到11月份。那之后怎么办啊？

　　黄绍敏：之后不知道了

　　黄绍敏告诉记者，其实从前他家在这附近的山上有很多耕地，每年也会有两三千元稳定的收入，但是自从2002年国家实行退耕还林政策以来，山上就不让种地了和放牧了，虽然每年会拿到两千多元的退耕还林补贴，但是近几年来物价上涨得实在太厉害了，同样的两三千元已经无法负担起现在的家庭支出。为了生计，同村的许多青壮年都出去打工了，而自己因为要照顾年幼的孩子和生病的老人只能留在家里守着这几垄地，而这块几乎是十年九泡的土地使得他家几乎年年都会面临断粮的问题。

　　黄绍敏：没有收入了，一点都没有了，什么都没有了今年，就靠政府那点补贴了。

　　采访中记者了解到，靠山吃山一直是忻城人祖祖辈辈传下来的生活习惯，也正因为过度开垦放牧，忻城周边的山峰曾经全是光秃秃的一片，全县石漠化面积占到了全县土地面积的46.4%。连绵的“石魔”让忻城山区人民陷入了“看山山光、看水水荒”的恶劣环境。

　　村民：山全部是光秃秃的。老鼠过去是公是母一看就知道了

　　2002年，国家开始实行退耕还林政策，农民不允许到山上耕种、放牧，光秃秃的石山又逐渐长满了茂盛的植被。但与此同时，由于失去了土地这一收入来源，许多农民开始纷纷自谋出路。但这其中，不乏许多像黄绍敏一样的家庭，至今还未找到合适的营生。

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　　谢大林 忻城县县委书记

　　谢大林：他的耕地减少，因为主要是靠耕地来增加收入，这个减少了，肯定他的收入是减少了

　　谢大林，忻城县县委书记，他告诉记者，忻城县作为国家重点生态保护区是典型的国定贫困县，如何提高老百姓的收入是他即将面临的最大难题。由于特殊的地理环境，政府无力为这些失去耕地的农民找到新的土地，因此许多农民纷纷选择外出打工增加收入。但谢大林认为，这对于忻城县来说并不是长久之计，如果能依靠本县自身的经济发展来吸收这些劳动力是最好的事情，但是，在《主体功能区规划》中，作为限制开发区的忻城的未来工业发展前景并不明朗。

　　谢大林：我们主体功能区划分以后，我们是属于限制开发区，限制开发区以后里面高强度的工业是不给做的。

　　当记者来到广西工贸合营忻城铁合金厂时，厂区已经空空荡荡，只剩下废弃的锅炉和破旧的厂房。

　　樊汉强 广西工贸合营忻城铁合金厂厂长

　　记者：咱们这个厂是什么时候关的？

　　樊汉强：去年九月份。

　　记者：为什么关了？

　　樊汉强：因为响应国家的节能减排，停下来了。

　　记者了解到，忻城铁合金厂曾经是忻城县的支柱企业，原有职工180多人，年产值3000万左右，然而就在去年，国家实行节能减排政策，对高污染高耗能的企业实行关停并转，而这家工厂的各项指标环评都高于国家规定的要求，属于双高企业，所以只好关门了。

　　樊汉强：一直关着了，不能生产了。。

　　谢大林：我们限制开发区落实以后，它是不能生产的，现在也不能生产，以后也不能再生产，也不能再引进类似的企业来生产，来落户了。

　　谢大林告诉记者，忻城作为限制开发区和重点生态保护区，未来工业的发展将受到很大程度的限制，许多像铁合金厂一样的高污染高耗能的企业将不得不面临整改或关停，忻城也将错过许多发展工业产业的机会，如本来想引进的两家珠三角地区淘汰的锰矿厂的计划只能搁浅，而这对于一个年财政收入只有三个亿的县政府来说无疑是一笔不小的损失。

　　谢大林：比如说我们锰的加工，比如说我们铁合金的加工，这两大块以后是不能办这个企业的，不能办这个企业按照我们预计算了一下可能要减少一个亿的税收，影响一个亿的税收

　　谢大林说，当时由于考虑到全县经济的发展，起初他也曾犹豫过是否该让忻城加入到限制开发区，但经过再三考量，他发现这二者其实并不矛盾，于是才下了决心，而这一决定，也让许多人颇感意外。

　　谢大林：我觉得开始的时候有压力，我们班子讨论的时候，有人赞成，有人不赞成，后来我们觉得还是要做。

　　面对眼下的产业转移，承接东部发达地区的高耗能高污染企业往往是西部发展经济的重要手段，虽然牺牲了环境，但是能换来财政收入的增加。成为限制发展区域就意味着这些产业将被拒之门外，立竿见影的事情就是财政收入减少。这对于本来就不富裕的忻州来说是非常大的挑战。当地县委书记说刚开始的时候也难以接受，但后来又觉得是一件好事，这种转变是如何发生的呢？

　　在《全国主体功能区规划》中，限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。对于这样的区域，恢复生态、保护环境被列为非常重要的高度。但要完成这样的目标就要减少人类活动对于环境的破坏。在上面的节目中我们看到，加入限制发展区域让忻州县委书记思想斗争了很久。但是现在他发现在限制开发区域，实际上也有很多文章可以做。

　　谢大林：不考核我们的GDP，不考核我们的工业

　　原来，作为以生态保护为主要目标的限制开发区，忻城县虽然受到了很多经济发展上的制约，但同时国家对于忻城县政府的政绩考核机制也发生了变化，由原来的以GDP为主的考核指标，转为以生态指标为主，政绩考核方式的转变在给地方政府提出新的考验的同时也给地方发展提供了新的机会。

　　谢大林：忻城县我们是实行是1000分制，里面其中有个生态建设，以前没有这个分数，但是分数在财政收入，分数在工业产值，分数在GDP。

　　记者：现在GDP的分数减少了吗？

　　谢大林：减少了。像我们的经济建设里面，像我们是355分，如果是其它的，就要增加480分，所以光是从这里我们就减少了130分。就把生态的分取代了经济分，这个是我们压力是小了。

　　记者：去年这一年的考核，去年的成绩单怎么样？

　　谢大林：去年我们是得了一等奖，像以前我们考核GDP的时候我们从来都不得一等奖，现在我们得分数还是比其它县高，所以我们得了一等奖，这个对生态建设很好。

　　谢大林认为，忻城由于受到自然条件的制约，很难形成大规模的传统农业以及工业产业，而像锰矿厂等资源型的企业虽然一时间可以迅速当地的GDP产值以及政府的财政收入，但是总会面临资源开采枯竭的时候，并不具备发展的可持续性，还会对当地的自然环境造成破坏，因此减缓这一类工业企业的生产势在必行。那么，在保护生态的同时，当地的经济如何才能发展呢？中央财经领导小组办公室副主任杨伟民告诉记者，国家正在制定一系列的相关措施，以给与限制发展区地区一定的经济援助。

　　杨伟民：财政部已经正在会同环境保护部，在制定一个重点生态功能区，改革财政转移支付以后，它生态保护这样一种奖惩的一种机制。如果你保护好，我下一年可以多给你。但是你如果保护不好，下一年我要扣减你的转移支付。

　　杨伟民告诉记者，新的政绩考核机制不但是对地方发展各项指标与数据的考核，同样也是对地方政府创新能力的考核，虽然通过国家的补贴可以弥补一些地方财政收入的不足，但要想从根本上提高当地老百姓的收入，必须靠地方政府的自主创新，摸索出一条适合自己发展的新路。而作为忻城县委书记的谢大林也同样认识到了这一点，他告诉记者，忻城正在做着一些自己的探索。

　　谢大林：也不要老是靠上面的转移支付，也不要老是靠上面的生态补偿基金，我觉得我们还是有信心发展这个提高农民收入，增加财政收入。

　　蓝能学是忻城县思链镇厂上村的农民，2002年忻城实行退耕还林之后，由于家里没有了土地，新城县政府便组织人员对他进行培训，并给予他一定的资金帮他干起了养蚕的营生，现在一年的收入有1万多元，比从前种地的收入要多好几倍。

　　记者：这个生活比以前好多了。

　　蓝能学：好好几倍，我们以前是坐自行车，现在基本上不做这个了，有时候方便就坐摩托车上班。

　　刘兴东是忻城县红运水泥有限责任公司的董事长，他告诉记者，自己以前的水泥厂属于高污染高耗能的企业，不符合生态保护区的发展要求，因此在县政府的帮助下投入了两千万进行技术改造，这样一来，不但水泥产量和品质将得到大幅提升，还保护了当地的生态环境。

　　刘兴东：以前是用山上的石头，来自己进行生产，现在的话我们就通过外面的熟料来，自己不用开那么多石头了。

　　忻城县县委书记谢大林告诉记者，这些都是忻城自己的尝试。即根据自己地理环境的特点，积极发展林下经济和山地经济，如扶持农户种桑养蚕、发展金银花产业等，既提高了农民的收入也增加了政府的财政收入，与此同时，对现有的一些高污染、高耗能的工业企业进行升级改造，在保持工业产值的同时保护环境。另一方面，忻城已经将旅游经济作为今后发展的重点，利用自身的环境资源和历史文化遗产开发第三产业，以求带动整体经济的发展。

　　谢大林工业维持现状，把三产提高起来，也就是旅游业提高起来，把农业也做优起来。

　　但谢大林同时告诉记者，对于像忻城这样82%以上的收入要靠上级补助的地方，维持财政收支平衡已经是一件很困难的事情，对于未来要投入大量资金进行帮农扶工、发展旅游经济，可能还得需要国家的进一步支持。

　　谢大林我们觉得应该国家至少要补平来给我们，增加一个平衡的问题。

　　解说：对主体功能区规划实施后部分地区即将面临的一些发展难题，杨伟民说，虽然目前与主体功能区规划配套的政策细则还未出台，但国家一定会建立相应的激励机制，来保证各个功能区互相间的协调发展。

　　杨伟民同期：你比如说像这个财政政策，财政转移支付这个政策，今后要逐步加大这个力度。

　　杨伟民说，在国家的引导下，通过各个功能区的各尽其责，中国将会真正走上可持续的科学发展之路，但与此同时，杨伟民也认识到，主体功能区规划的推进并不会一帆风顺，这不但是要考验执政者的智慧，更需要考验执政者的胆识和耐力。

　　杨伟民:这是从未来一百年来考虑，所以不可能说，规划一颁布马上就发生巨大的变化，这是不可能，这是需要逐步认识，逐步去落实，逐步完善的这样一个过程，需要经过艰苦的，甚至有些是痛苦的努力才行。

　　半小时观察：

　　“全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局办法。是国家战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。

　　这个区划最打动人心的变化就是不再把GDP的增长放在最重要的位置上，这也意味着政绩考核模式将出现巨大的变化。未来中国在财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、环境政策和绩效考核政策上都将有所调整。

　　我们希望西部不发达地区能够借助这个契机，获取新的发展模式。我们也希望国家按照这个主体区划，加大对不发达地区的政策扶持。落到实处，让这个四个功能区各得其所，将是未来中国和谐发展的重要保障。

　　好，我们今天的节目就到这里，感谢收看。您有什么好的线索和建议可以发至我们栏目的QQ83083。看病难，看病贵，是关系千万百姓的民生考题。中国医改应该从哪里开刀？如何才能断绝以药养医？卫生部党组书记张茅，陕西省副省长郑小明今晚21点55分做客对话，解析“中国医改的陕西样本。”今晚23点财经频道还将播出《中国政策论坛》，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民详细解读这部关系到中国未来发展方向的主体功能区规划。欢迎收看！再见。

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