社会组织挪用善款时有发生 "双重管理"致双重难管

　　一段时间以来,社会组织违纪违规现象不时被曝光。社会组织作为协同参与社会管理的一个重要组成部分,似乎难当重任。

　　今年5月,中共中央政治局召开会议,研究加强和创新社会管理问题。会议强调,加强非公有制经济组织、社会组织服务管理。

　　如何加强和创新社会组织管理,成为加强和创新社会管理工作中的一个重要课题。

　　为何经济总量愈来愈大,社会问题越来越多?中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的看法是,作为上层建筑的政府,服务和管理方式不改革,将不堪重负,难以承受,所以要推动“万能政府”向“有限政府”转变。

　　“万能政府”如何转变为“有限政府”?“有限政府”职责之外的部分由谁来履行?今年3月通过的“十二五”规划中已经给出了答案——要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务”。

　　然而,目前社会组织的现状却是,由于长期缺少良好的成长环境,这些社会组织仍存在着资金使用不透明、财务管理不规范、从业人员不专业、服务模式不清晰等诸多问题,不仅难以承担更多的社会管理职责,反而还常常滋生出某些社会问题和矛盾来。

　　专家认为,增加对社会组织的扶持培育力度,同时改变、增强对社会组织的监管,已成加强和创新社会管理课题中刻不容缓之举。

　　社会组织管理力量薄弱

　　官文宾是福建省厦门市一家公益助学组织的负责人,他所在的公益组织成立于2006年,从2009年开始推出了名为“班班有个图书角”的助学项目,向中国偏远山区和城市打工子弟学校捐赠图书。至今已为11个省区45所学校送去4万多册课外图书。

　　然而,有两件事至今仍横在这个公益组织面前:其一是官文宾想引入外部专业审计对组织的财务进行监管,却尴尬于既不能使用非营利组织的审计标准,又不能使用企业的审计标准；其二是接受捐款时无法开出免税的捐赠发票,只能走纳税程序。

　　阻碍这两件事进行的问题在于,这个组织一直没能通过民政部门的注册。而不能注册的根源在于,找不到一个能够挂靠的主管单位。几年内,官文宾访遍从省一级到区一级多个政府部门,但均未能成功为这家公益组织找到“家长”。

　　《法制日报》记者从多名社会组织工作人员处了解到,地方政府部门一般不愿意成为社会组织的业务主管部门,其中原因在于,一是无利可图,二是徒增责任。在此背景下,大部分无法通过民政部门注册的社会组织,有的在工商部门登记为企业,按章纳税；更多的则连公司都不注册,成为黑户。

　　民政部公布的数据显示,截至2010年,我国在民政部门注册的社会组织约44万个,其中社会团体24.3万个,民办非企业单位19.5万个,基金会2600多个。而据中央编译局副局长俞可平估计,在中国实际存在的社会组织可能超过300万,且年均增长率在8%至10%。这意味着,近九成民间组织处于“非法状态”。　

　　由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理,这是我国对社会组织采取的双重负责管理制度。这种管理制度是在分散社会组织管理失范风险的理念下形成的。但是,在社会组织快速增长的今天,这种管理制度的局限性和滞后性也逐渐显露出来。

　　中南大学政治学与行政管理学院副教授董文琪认为,“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。一方面,主管单位作为社会组织成立的审查者和业务指导者,难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式,容易走向无为放纵或积极干预这两个极端；另一方面,这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力,因为我国法律未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

　　在这样的机制之下,挪用善款、内部交易等各种问题频频发生在各种合法或非法社会组织中,其中较早的一个例子曾轰动一时——全国牙防组违规认证,违规认证收入218万元。而最近的例子是,今年6月,民政部取缔了一个名为“全国高科技协作组织”的社会组织。经查明,该组织的部分分支机构打着国家机关的名义在各地行诈骗敛财之举,不仅损害人们经济利益,还影响了国家机关形象。

　　社会组织需要放开培养

　　社会组织的职责本义在于帮助政府分担社会管理任务,然而从目前的情况看,国内社会组织本身常成为社会问题产生的根源。如何改善社会组织的现状?《法制日报》记者注意到,无论从正在进行的立法还是从各级领导人的言论中看,“放”、“养”已经成为加强和创新社会组织管理的一种共识。

　　民政部最新消息显示,《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案的征求意见已经结束,“新规”没有再出现关于业务主管单位的规定,仅规定:各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动,在各自职责范围内,做好业务指导和相关管理工作。

　　近日,民政部部长李立国在一次讲话中发出了同样的信号:“对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织可履行登记管理和业务主管一体化职能。”这意味着,大量因找不到主管单位而无法注册的“非法社会组织”,将有望被“正名”。

　　今年3月通过的“十二五”规划中,也提出要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务。”有分析称,在“十二五”规划这种国家层面的发展计划中专门提及“社会组织”并作出解释,还是前所未有的。

　　放开注册只是第一步。在很多公益界人士看来,社会组织之所以发展缓慢,原因就在于“手中无权,囊中无钱”。清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜在接受《法制日报》记者采访时说:“注册仅仅只是解决身份问题,中国社会组织的发展还需要政府提供更多的支持。特别是资金与人力政策方面的支持。”

　　“可以通过购买社会组织服务,通过税收减免税优惠,通过解决社会组织的员工社会福利与保障,包括加强对社会组织的培训与能力建设等措施来稳步推动社会组织的发展。”邓国胜进一步解释说,在政策放开之后,要考虑怎样培养社会组织。

　　社会组织如何“管”“用”

　　放开社会组织的注册,再通过政策加以培养,最终的目的是要祛除社会组织所产生的负面效果,最终使其能够真正规范发展,参与到社会管理之中。

　　但是,在社会组织真正能够为社会所用之前,还有许多“管”的工作需要做。调整社会组织注册门槛的消息传出后,社会各界最大的疑问在于,这一政策一旦正式开始施行,中国的社会组织注册会不会出现一次“井喷”?相关的管理部门是否做好了准备?

　　在邓国胜看来,这样的“井喷”暂时还不会出现,一者民政部门会逐步放开,二者社会本身也并未完全准备好。

　　“清晰的项目服务模式、稳定专业的全职团队、良好的外部公关运营能力、公开透明及时的财务制度。”在官文宾看来,社会组织的确并非全部都做好了准备。“一个成熟的社会组织,需要兼具以上4点,但目前国内还有很大一部分社会组织尚不能达到这样的标准,这将为注册后的运营埋下隐患”。

　　“从‘严审批、宽监管’向‘宽审批、严监管’模式的彻底转变。这对民政部门提出了更大的挑战。目前管理部门的人力与资金匮乏,监管能力远远跟不上社会组织的发展。在有的省份,民政系统中负责社会组织监管的部门只有十几个、几十个人,面对成千上万的社会组织,根本管不过来。”邓国胜说,鉴于存在这样的困境,“一方面需要发挥社会监督的作用,另一方面政府部门也需要加强这方面的机构建设,提升政府部门管理社会组织的能力”。

　　在社会组织实践者官文宾看来,管起来其实也并非太难,关键在于管理部门要转变思路:“管,不意味着干涉内部事务,管理部门只需管好财务这关,确定这个组织不是挂羊头卖狗肉,打着公益的旗号在赚钱。其余的,留给社会组织自己去竞争,在竞争中逐渐产生自律和互相监督。”

　　“加大对非法、违法、违纪社会组织的查处力度,打击邪教组织、黑社会性质组织、非法传销组织和社会敌对组织,加强对社会组织活动的依法监管,形成社会组织自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制,最终要让社会组织服务经济社会发展,推进管理体制创新,建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的社会组织管理体系。”这是中国社会科学院社会学研究所所长李培林在十一届全国人大常委会专题讲座第二十二讲上,对如何“管”、“用”社会组织作出的解释。本报记者范传贵