胡鞍钢解码“十二五”规划:决策机制更加制度化

　　五年规划编制过程比规划本身更为重要、更有意义。中国远比美国在决策机制上更加制度化、更加科学化、更加民主化，充分显示了中国独有的社会主义民主制度的优越性和国际竞争优势

　　3月5日，摆在全国人民面前的这份“十二五”规划《纲要》，编制历时两年半，是一个在党中央、国务院直接领导下编制的五年规划，是一个充分发扬民主，集思广益，充分体现全国人民共识的五年规划，是以中共十七届五中全会“建议”为基本依据，是“建议”的具体化和展开。

　　它的基本定位是：阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。按照上述定位，《纲要》充分体现了战略性、前瞻性和指导性。

　　现在，如何评价“十二五”规划《纲要》呢？它为中国未来五年发展描绘了一幅什么样的蓝图和行动路线呢？我们如何分析和认识中国未来的发展走向？有哪些重大的发展趋势？与“十一五”规划相比它有哪些继承之处，又有哪些创新之处？与“十一五”规划首次提出科学发展观相比，有哪些落实科学发展观的重要创举？如何体现开创科学发展的新局面？有哪些突出的亮点？

　　笔者从总体布局、主要特征、创新之处等角度对“十二五”规划《纲要》(草案)作一简要评价。最后还将《纲要》与1月25日刚刚发表的美国总统奥巴马国情咨文作一比较，中国远比美国在决策机制上更加制度化，更加科学化，更加民主化，充分显示了中国独有的社会主义民主制度的优越性和国际竞争优势。

　　可以说，《纲要》是一部社会主义国家的社会主义发展规划，因发展而支撑和强化了社会主义因素，因社会主义因素而获得更加科学、更加全面的发展。无论是从历史比较看，还是从国际比较看，它所体现的中国特色的现代化发展道路的独特性越来越明显，旨在“共同发展、共同分享、共同富裕”的社会主义因素越来越凸显，这正是全体人民的根本利益和最大利益。

　　五大特征：开创科学发展新局面

　　继承中创新，充分体现科学发展的主题，始终贯穿着转变经济发展方式的主线。

　　中共十七届五中全会《建议》明确提出“十二五”规划要“加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面”。规划的主题、主线是整个规划的灵魂，纲举目张，《纲要》的指导思想、发展目标、政策导向、主要任务等都充分体现了科学发展的主题，始终贯穿着转变发展方式的主线，回答了什么是科学发展新局面，如何开创，靠什么开创；也回答了怎么转变经济发展方式，如何转变，靠什么转变。成为引领中国未来五年发展的清晰蓝图和全国人民共同奋斗的行动纲领。

　　“十二五”规划成为首部明确提出科学发展为主题的规划，这成为《纲要》的最鲜明的特征，也成为继承“十一五”科学发展思路基础上的最大创新。

　　从《纲要》中24个经济社会主要指标的属性来看，有60.7%的指标是“十一五”规划保留的指标；新增指标有9个，全部是民生指标和绿色指标，例如首次增加了人口预期寿命、城镇保障性安居工程建设、城乡三项基本医疗保险参保率、森林蓄积量、氮氧化物、氨氮单位国内生产总值二氧化碳排放降低、非化石能源占一次能源消费比重、每万人口发明专利拥有量。

　　这体现了“十二五”规划在继承和延续“十一五”科学发展思路基础上，坚持当前和长远、2015年和2020年的有机结合，进一步强化了转变经济发展方式的要求，以及开创科学发展新局面的要求。

　　发展内容更为协调，是首部“六位一体”全面建设规划。

　　从《纲要》的顶层设计和篇章布局来看，与“十一五”规划相比，“十二五”规划的内涵与内容大为扩展，成为内容更为丰富，各方面更为均衡的“经济建设、政治建设、社会建设、生态建设、文化建设、国防建设”，从而形成“六位一体”社会主义现代化建设总体布局的五年规划。

　　“十二五”规划《纲要》共16篇，比“十一五”多了2篇；共62章，比“十一五”多了14章。新增加的内容主要是充实了经济建设以外的其他五大建设的内容。其中社会建设新增7章，生态建设新增1章，政治建设新增2章、文化建设新增2章，国防建设新增1章，港澳台新增1章，共新增15章，由于最后一篇建立健全规划实施机制由3章压缩为2章，因此总章数新增14章。

　　社会建设的内容大大拓展，“十一五”只有1篇，共5章，“十二五”变为2篇(第八篇改善民生，建立健全基本公共服务体系；第九篇和谐有序，加强和创新社会管理)，共12章，新增7章。

　　生态建设的内容也更为充实，“十一五”规划为5章，“十二五”规划为6章，增加了“加强水利和防灾减灾体系建设”1章，并首次明确提出“积极应对全球气候变化”，作为该篇的第1章。

　　政治建设、文化建设、国防建设的内容也得到了进一步充实，“十一五”规划都分别只有1章，而“十二五”政治建设为3章、增加2章；文化建设3章、增加2章；国防建设2章、增加1章。

　　这表明，中国“六位一体”的社会主义现代化建设蓝图越来越全面，各个方面的发展关系将越来越协调，中国正在进入全面建设、全面发展、全面开放、全面创新的新时代，独创了崭新的“中国之路”。

　　积极应对生态环境与气候变化挑战，是首部绿色发展规划。

　　《纲要》的另一个突出特点是成为中国的首部绿色发展规划，成为21世纪上半叶中国绿色现代化的历史起点，也是中国参与世界绿色革命的行动方案规划。绿色发展成为生态建设的原则，就“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”专设一篇。

　　首先绿色指标的比重大幅度上升，资源环境指标“十一五”为7个，占27.2%；“十二五”为8个，占33.3%。如果以实际指标数来看，“十二五”资源环境指标达12个，占了42.9%。另外，还有1个提高服务比重，以及4个教育科技指标，这些指标都间接促进了绿色发展，绿色发展的直接指标和间接指标达到了17个，占60.7%。

　　其次，首次明确提出积极应对全球气候变化，制定了到2015年单位GDP二氧化碳排放减少17%的量化指标，提出了增加森林覆盖率、林木蓄积量量化指标。

　　第三，明确了绿色发展的激励约束机制。首次将深化资源型产品价格和环保收费改革(第四十九章)作为五年规划改革攻坚的方向。要求强化节能减排目标责任考核，合理控制能源消费总量，把绿色发展贯穿经济活动的各个环节。

　　第四，进一步明确主体功能区战略，促进生态保护与修复。对限制开发区、禁止开发区实施严格的生态保护，保障生态安全，实施专项生态修复工程，呵护九百六十万平方公里国土的生态环境，为中华民族子孙后代留下美好的绿色家园。

　　共享发展成果，是首部改善民生规划。

　　《纲要》的另一个突出特点是改善民生成为最突出的“重头戏”，堪称中国的首部改善民生五年规划，充分反映了“共同发展、共同分享、共同富裕”的社会主义理念，进一步满足全体人民对社会主义因素的巨大需求，充分体现依靠社会主义制度集中力量办民生大事的优越性。

　　首先，提出了居民收入增长高于经济增长的量化指标，要求城镇居民可支配收入，农村居民纯收入增长率要大于7%，不但高于“十一五”的5%年增长率的预期目标，同时也高于GDP增长率(7%)的预期目标，这充分反映了经济增长成为“富民”目标的手段和途径。

　　其次，明确将坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。其次专门提出了改善民生行动计划。包括以下十项内容，1.扩大城乡就业规模，2.提高最低工资标准，3.提高养老保障水平，4.提高医疗保障水平，5.提高城乡低保标准，6.减轻居民税收负担，7.减少贫困人口数量，8.实施保障性安居工程，全国保障性住房覆盖面达到20%，土地出让净收益用于保障性住房建设，各类棚户区改造比例不低于10%，9.调整国有资本收益分配：逐步将国有资本收益比例提高到25%左右，新增部分主要用于社会保障等民生支出，10.完善就业和社会保障服务体系。这对于工人、农民等人民大众特别是中低收入人群来说，是最实惠、摸得着、看得见的共享发展的“富民”工程，也是社会主义共同富裕原则的最好体现。

　　政府职能进一步转变，是首部公共服务规划。

　　《纲要》的另一个突出特点就是更为强调政府的公共服务职能与公共服务责任。首先是约束性指标已经占了一半。24个主要指标中，预期性指标12个，主要集中在经济发展、结构调整和科技进步上；约束性指标由“十一五”的8个增加到12个，主要集中在改善民生和节能减排方面，由原先的比重36.4%提高到50%，有利于引导各方面把工作重点放到推动科学发展和加快转变经济发展方式。

　　其次，从各类指标的构成看，社会类指标比重达到了87.5%，如果以实际指标数来计算，社会类指标达到了26个，占总数28个的90%，可以说“十二五”规划基本成为公共服务规划。经济增长指标进一步弱化，删减了人均GDP指标，经济增长率指标值为7%，比“十一五”降低0.5个百分点，同时在对地方考核中还首次提出要“弱化经济增长速度”的要求。

　　第三，《纲要》将公共服务放在突出的位置，解决好人民群众最关心的基本公共服务、就业、收入分配、医疗卫生、住房保障等问题放在更加突出重要的位置。对社会关注的热点、焦点问题给出了明确回答，并提出了解决方法和途径。

　　六大亮点：思想和实践持续创新

　　首次将政策导向专章论述，政策导向更清晰、更具针对性。

　　《纲要》专章论述了十个方面的政策导向，是延续“十一五”规划“六个立足”基础上的又一次创新，旨在进一步阐述：如何科学发展。怎样转变经济发展方式。使得《建议》提出的主题、主线、发展目标与主要任务、具体项目政策之间衔接更为紧密，是使得规划更具针对性，也更具操作性的“干货”。

　　首次明确提出建立健全基本公共服务体系，并单设一篇。

　　明确要求提升基本公共服务水平，通过实施就业优先战略、合理调整收入分配关系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系、完善基本医疗卫生制度、提高住房保障水平，来促进民生改善，建立健全基本公共服务体系。首次专章讨论调整收入分配关系、提高住房保障水平。

　　构建惠及全民的公共就业服务，社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务体系。人人享有基本社会保障，人人享有基本医疗卫生服务，人人都能安居乐业，不让一个孩子上不起学。

　　这表明发展成果为全体人民共同分享，人人享有基本公共服务，这正是社会主义初级阶段的基本目标和重大任务。这就需要通过五年规划，各级政府履行这一核心职能。

　　首次将社会管理单设一篇，提出创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设。

　　“十一五”规划社会管理内容只有2章，“十二五”规划独立成篇，并分为5章，从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、健全维护群众权益机制、加强公共安全体系建设五个方面来加强和创新社会管理体制。

　　这一更为完善的社会管理体制、机制的政策设计，从根源上来解决影响社会和谐稳定的问题，推动形成社会自我组织、自我管理、自我调节的机制，形成保持社会安定有序和充满活力的长效机制。更加合理界定政府与社会的关系，加快服务型政府建设，在服务中实施管理，在管理中体现服务。

　　首次充分体现了五年规划的空间性。

　　以前的五年计划都是时间性规划，即对未来五年某一方面的规划，“十一五”规划首次引入空间的概念，提出了主体功能区战略，而本次规划中空间的概念得到更为充分的体现，主体功能区的战略布局更为明确，首次使用彩图的形式来体现生态安全战略、高速公路、快速铁路的全国空间分布，使人一目了然，使人民振奋，使国际社会震惊。

　　提出若干新的发展战略。《纲要》提出了许多新的发展战略，这反映了五年规划政策知识的集体学习、集成创新的最新成果。例如，首次在五年规划中明确实施就业优先战略；首次明确积极参与全球经济治理和区域合作；首次提出“推进军民融合式发展”；首次要求同步推进工业化、城镇化和农业现代化；首次明确基本公共服务均等化的范围和内容。

　　首次将“深化合作建设中华民族共同家园”单独成篇。

　　《纲要》将港澳台单列一篇，并分两章分别设计，更好地体现了从中华民族根本利益出发，推进“一国两制”实践和祖国和平统一大业的要求，表达了中华儿女建设中华民族共同家园的美好心愿和时代主题。

　　深化内地与港澳经贸合作，首次从国家规划角度确定“巩固和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位”和“支持澳门建设世界旅游休闲中心，加快建设中国与葡语国家商贸合作服务平台。”首次列出“粤港澳合作重大项目”。

　　推进两岸关系和平发展，全面贯彻两岸关系的六点意见。落实两岸经济合作框架协议，促进双向投资，加强两岸文化、教育等领域交流合作。

　　一大创新：中国规划决策机制化

　　中国的五年规划编制、实施与评估，构成了一个不断全面认识中国、深刻分析中国、精心设计中国、科学发展中国的“政策循环”。“十二五”规划《纲要》是关于中国科学发展方向、战略、目标、政策的“集大成”，是党中央、国务院以及全社会集体学习、集体创新、集体智慧的最新成果，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，它预示着中国未来五年的发展将迈上一个新的台阶，将基本纳入科学发展轨道，全面开创科学发展新局面。

　　五年规划编制过程比规划本身更为重要，更有意义，也包含国际意义。在我们这样一个拥有十几亿人口、30多个省区市和特别行政区、56个民族的国度，如何集中人民的智慧，形成政治共识和社会共识，是没有先例和成功经验的，完全是在党中央、国务院正确领导下，“摸着石头过河”，不断推动五年规划编制的制度化、科学化、民主化。(作者为清华大学国情研究中心主任，国家规划专家委员会委员)