专家剖析中国公众参与立法决策:缺乏有效反馈机制(图)

　　10月31日，陕西省西安市东郊“阳光小区”举行冬季集中供暖涨价听证会。听证会结束后，业主代表在价格表上签字。于卓摄（人民图片）

　　上海市闵行区财政部分预算初审听证会上，旁听代表在认真听取公众代表发言并作纪录。张海峰摄（人民图片）

　　公众参与是近年来世界范围内兴起的一种颇有成效的民主形式，通过公众讨论、协商等多种途径，有效化解立法、决策中可能出现的失误，提高善治水平。

　　在我国，公众参与不仅是一个法律问题，更是扩大公民有序政治参与的重要途径，是对社会主义民主政治的补充和完善。不久前，中国政法大学法治政府研究院举办的公众参与法律问题国际研讨会上，与会者梳理了我国公众参与的历程，并对如何更好地完善这一制度提出了建议和展望。

　　1 开门立法效果好

　　●2008年4月至今年10月，全国人大常委会共公布了30部法律草案，征求到3000多封来信、15万余条意见。法律草案的公布量是过去的两倍

　　“从4982个听证申请人中遴选了20位参加听证，不亚于一场选秀活动。”提起全国人大常委会历史上的第一次立法听证会，即2005年就个人所得税法修正案草案关于工薪所得减除费用标准举行的听证会，全国人大常委会法工委国家法室主任许安标不无风趣地说。这次听证会的听证公告在全国范围内发布，公众申请报名踊跃。在听证的基础上，法律将减除费用的标准作了调整，由原来的1500元提高到1600元，降低了广大工薪阶层的税负标准。“虽然说只提高了100元，但是对中央财政的收入减少达几十个亿、上百个亿，这是公众参与立法的主要实践。”许安标说。

　　“从1982年新宪法的制定开始，新中国立法的公众参与可以分为三个阶段。”中国政法大学教授刘莘介绍，“1982年的宪法给公众留出了4个月的时间进行广泛的参与和讨论，但没有公开征求意见，也没有将公众参与制度化；第二个阶段是从1988年开始到2007年。这个阶段的主要特征是公开征求意见逐渐制度化。从1988年的全民所有制工业企业法草案向社会公开征求意见后，有14部法律向社会公开征求意见；第三个阶段是从2008年4月开始，这是公开征求意见进入了制度化的阶段。”

　　“2008年4月15日，全国人大常委会委员长会议作出一个重要决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都通过中国人大网公开，面向社会征求意见。”许安标说，“到今年10月，我们一共公布了30部法律草案，法律草案的公布量是过去公布量的两倍。征求到3000多封来信、15万余条意见。”

　　专家介绍，征求意见常态化以后，由原来的一般不公开变成基本都公开，是根本思路的转变。与此同时，意见的反馈机制也逐渐得到建立，立法机关定期将意见汇总、公布，选择意见反映集中的问题，通过召开新闻发布会的形式予以回应，提高立法透明度，有助于立法公开。

　　“公众提出的意见在立法中要体现。”许安标说，所有网上收集到的意见，都要进行归纳整理，作为重要的参阅资料印发给人大常委会会议，每一位立法者都会看到。“作为法律草案起草修订部门，我们不断地研究社会公众提出的意见，并采纳吸收。”

　　2 行政决策求公开

　　●截至2009年底，国务院共有70部行政法规草案向社会征求意见，29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见

　　11月1日起，贵州省贵阳市出租车起租价正式下调，中心城区起租价白天从10元调至8元，夜间从12元调至10元。这次价改方案是由贵阳市物价局提出，并在9月份召开的“中心城区出租汽车票价改革听证会”上经过了20名各界代表的讨论。此次听证打破了“一听证就涨价”、“听证会就是涨价会”的怪圈，令人耳目一新。

　　事实上，近年来类似的价格听证会已经广为公众熟悉，而北京圆明园湖底铺膜事件、厦门PX项目事件、上海磁悬浮争议等一系列事件，更是公众积极参与公共决策的体现。“各级行政机关要进一步建立健全重大决策的制定规则，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为决策的必经程序。”在今年8月27日的全国依法行政工作会议讲话中，温家宝总理如是说。

　　“近年来，公众参与行政立法和决策的途径越来越多样，如传统的电话、函件征求意见，以及通过网络、媒体公布征求意见，立法听证和其他一些创新方式。”国务院法制办公室法规译审和外事司司长吴浩总结，“从2003年第一次将物业管理条例(草案)全文向社会征求意见，截至2009年底，国务院共有70部行政法规草案通过各类媒体和‘中国政府法制信息网’向社会公布征求意见，得到社会各界积极响应。”

　　吴浩介绍，在地方层面，目前已有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省、市、自治区以省政府规章的形式在“拟定地方性法规草案和制定规章程序规定”中对公开征求意见和听证做出规定，其他11个省、市、自治区以规范性文件、法制办内部工作规则或者省政府批准形成制度等形式对公开征求意见或听证做出规定，初步形成了地方行政立法的公正参与制度体系。

　　行政决策的公众参与也逐步纳入法制化轨道。吴浩举例说，天津、云南、甘肃规定政府在做出重大行政决策前必须听取公众意见；内蒙古自治区政府规范性文件要求政府年度立法计划编制要听取公众意见；安徽以省政府规章的形式要求所有规范性文件必须公开征求意见，等等。

　　3 参与方式待完善

　　●调查显示公众参与作为制度还未普及。在公众参与的方式方法、参与的范围以及参与的保障和司法救济等方面，还有很多方面需要完善

　　2007年9月到2009年6月，西北政法大学教授王周户就“公众参与”项目在陕西西安、宝鸡进行了问卷调查。982份调查问卷结果显示：绝大多数人(78%)认为公民应该参与人大立法和政府决策；77%的被调查者表示如果有机会愿意参加人大立法和政府决策；82%的人认为人大立法和政府决策应该向社会公开。虽然这些数据反映出公众的参与意识已经很强，但调查结果同时显示：只有15%的被调查者曾经向人大或政府反映过意见或建议，在这些人中，只有极少数人(14%)对人大或政府的处理结果表示满意。

　　有意愿而没有行动和途径，以及有参与而无结果，是摆在公众参与面前的问题。“公众参与大多表现在对某一重大事件的关注，具有偶然性、非持续性特点，公众参与作为一项制度还没有完全普及开来。”王周户认为。