财力与事权匹配将成为十二五财政体制改革重点

　　《瞭望》文章：“十二五”财政改革着力点

　　　　财力与事权匹配将成为“十二五”财政体制改革的重点内容

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 唐敏

　　“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政关系，实现各级政府事权与财力相统一，加大各级财政对基本公共服务的投入，重点对农村和中西部地区进行倾斜，使得城乡居民都能够享受到均等的基本公共服务。”

　　近日，高层权威人士向本刊记者透露了目前正在讨论制定的财政领域“十二五”规划的指导思路。在其看来，“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，“财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。”

　　事实上，自党的十七大以来，财力与事权匹配的财税体制改革就成为政府间收入分配改革的核心思路。中国社会科学院财贸所税收研究室主任张斌告诉《瞭望》新闻周刊，“在“十二五”时期，伴随着税制体制的调整，应当对整个中央和地方的关系进行具有颠覆性意义的重新构建，避免含糊不清的事权和支出责任。”

　　“财力与事权相匹配是当前以及今后一个时期财政体制改革的重要命题。”接受《瞭望》新闻周刊采访时，财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，建立财力与事权相匹配的财政体制，是进一步深化财税体制改革的主要着力点，但未来改革思路需要综合考虑客观经济环境、改革总体取向和改革措施间的搭配与协调，“尤其对省以下的财政体制，不能强求一律，应该允许多样化，要避免为改革而改革。”

　　从“财权”到“财力”的匹配

　　刘尚希认为，1994年建立分税制财政体制，整体框架有其进步性，但也暴露出了一些问题，“例如关于财权与事权相匹配，根据这一原则，每一级政府都势必根据财权谋求发展，这就带来了一些地方发展条件并不好，一味发展不仅破坏了生态环境，也并不能获得财力。对一些地方来说，‘财权与事权相匹配’就像是‘画饼’吃不上。”

　　2007年，在党的十七大报告中，就正确处理好政府间财政关系(财政体制)问题提出了进一步改革的方向和原则：从强调“财权与事权相匹配”转到“财力与事权相匹配”上来。对这一转变，在刘尚希看来，财力与事权匹配的过程就是从中央到地方支出责任细化，明晰各级政府的支出责任。

　　各级政府支出责任不明确，现实中就是“上级请客下级埋单”：在执行中央政策部门提出工作任务时，需要地方政府支出的资金可能远超其财力。另一方面，各个部门发文件的时候都从各自的角度来考虑，比如医疗卫生、教育、社会保障等各自不同的条条，文件没有统一到一个部门算算账，中央的财力是否能跟进，地方财力能否负担得起，缺乏协调。结果造成了一些政策一到贯彻落实的时候，就发现“上面千条线，底下一根针”，“又让马儿跑，又不给马儿吃草”，文件设想很好，但到了市县没有钱去执行。

　　刘尚希解释说，“支出责任的划分，就试图解决这个问题。中央部门提出文件，同时从纵向测算各级政府需要的支出，从横向统筹考虑安排中央各个部门的需要，明确出台这些文件，需要多少财力，中央需要转移支付多少，否则地方只能走旁道，要么形成债务，要么乱借钱。因为你给它那么多的支出责任，又没有对应的收入来源。”

　　在他看来，财力与事权相匹配，实际上就是将财力在政府间的分配与一项事权执行成本的分摊结合起来，“哪一级政府执行责任大，执行成本高，就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上，明晰相应的支出责任。”

　　具体到支出责任如何划分，刘尚希认为，不能照搬西方的体制。以美国为例，其中央政府大，地方政府小，美国联邦公务员占公务员总数的1/3。而我国，财政供养人数中，中央一级只占5%，其职能主要是决策，体现为开会发文件对地方提要求，让地方贯彻落实，在这种有中国特色的行政体制决定下，只能按照事权的构成要素，即决策、执行、支出、监督纵向进行事权划分。

　　他告诉本刊记者，“中央与地方及其各级政府之间的事权如何界定，是政府间财政关系(财政体制)的一个基础性问题，也是行政体制改革绕不开的一个基本问题。若是在每一级政府都实现了财力与事权相匹配，我国财政体制的改革也就到位了。”