中国“民调时代”悄然来临 为依法执政带来新契机

　　民意调查最大优点，在于调查更广泛、更专业、更规范，结果更为准确全面，而且政府居于主动地位了解民意，对政府一些决策更有参考价值

　　7月27日，溽热的北京王府井大街上，刚刚答完一份民意调查问卷的北京某大学学生王丽告诉《瞭望》新闻周刊，“都是一些知名的调查机构，内容主要涉及一些民生问题。我愿意配合这样的调查。”这是王丽今天答完的第二份问卷。不远处，还有不少人也在访问员指导下回答问卷。

　　本刊记者调查了解到，近年来，随着我国民主化进程的加快，民众对公平和公正的追问意识增强，城市管理、社会发展乃至国家立法、政府决策、干部的选拔任用、官员的政绩考核评价、升迁等诸多方面的工作，都不同程度地引入了民意调查程序。同时，越来越多的民众也逐渐认知并参与到这项社会活动中。

　　目前，我国各类民意调查机构从无到有，逐渐壮大。除政府民意调查机构外，媒体、高校科研机构、外资以及国内民营的民意调查机构也相继亮相，并活跃于我国政治和经济生活等多个领域。据中国市场信息调查业协会为本刊记者提供的数据显示，2004年我国市场信息调查业企业和事业单位33447家，并每年以6%的速度递增。以此推算，2008年有市场信息调查业企业单位约4.2万家。

　　中央党校政法部黄小勇副教授接受《瞭望》新闻周刊采访时分析了这番蓬勃景象后面的社会背景，“现代化使得政府决策越来越复杂，越来越依赖于知识而非简单的经验，民意调查能让决策者客观地获得关于决策事项所包含的丰富信息，为政府科学、民主、依法执政带来了新契机。在此基础上，畅通社情民意通道，了解民意所向，决策者才能最大限度地作出正确决策。这是汇聚民智、提升执政能力的重要手段。”

　　事实上，党的十六届四中全会就强调，“要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。”胡锦涛总书记也指出，“完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制。”

　　“民意调查的出现，是时代发展的要求，顺应了科学发展和注重民生的需要。”国家统计局社情民意调查中心副主任吴士辉接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，民意信息已经逐步进入政府决策咨询程序，政府正以更为积极的姿态，倾听来自民众的声音，“这是构建和谐社会的一项基础工作。”

　　“社会矛盾凸显期”催生民调兴起

　　我国民意调查机构的兴起，有着其深刻的社会背景和政治背景。当前，我国正处在社会转型期，群众利益诉求、意见表达及价值判断呈现多元化特征，各种社会矛盾日益凸显。因此，政府需要倾听民众呼声，了解民意，同时民众也希望获得对政府工作的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受本刊记者采访时分析认为，近年来，群体性事件及个体极端行为时有发生，这是社会矛盾爆发的主要体现，而预警机制的缺失又往往使这些矛盾处于失控状态。在这种情况下，社情民意调查对各级党委政府而言，显得十分迫切而又必要。

　　“现在公众对于参与政府公共政策制定过程的愿望越来越强，不仅表达自己对于现有的公共政策的看法，更多的还希望提出自己的建议和想法。”新生代市场监测机构副总经理肖明超接受本刊记者采访时说，“过去很多事情，政府只需要告诉民众一个结果，或怎么执行政策。但是目前，民众对于知情权的要求大大提高，互联网加速了与政府有关的信息传播的速度，对政府的政务公开提出了更高的要求。”

　　“正因为如此，政府已经到了一个必须倾听民意的时代。”他进一步解释道，“主要有三方面原因：首先，收集民意可增强政策执行的可行性和操作性；其次，收集充分的民意可以看到民意的未来走向，以便于政府可以尽快作出政策调整，包括建立预警体系；再次，收集民意可多角度保证政策的合理性。”

　　“民意对政府的重要性在提升，民意调查机构正是一个科学、系统地把民意传递给政府的重要渠道。”零点研究咨询集团董事长袁岳接受《瞭望》新闻周刊采访时说，“一方面是民众不满足仅靠媒体、人民代表表达诉求，还希望继续拓宽诉求渠道。一方面是政府开明了，愿意听到民意民声，使决策有更多民意基础。这两方面力量结合，推动了民意调查的产生。”

　　发展曲折、形态年轻

　　我国是较早进行现代民意调查的国家之一。有关专家介绍，1922年11月24日，我国留美归国的心理学硕士张耀翔，在北师大校庆日期间，进行了我国最早的一项现代意义上的民意调查。

　　由于我国各种特殊的政治现实，这次民意调查并没有迎来这个行业的勃兴时代。相反，从1922年到1982年的60年间，我国大陆没有出现一家专门的民意调查机构，民意调查活动几乎一度销声匿迹。“1986年以前，我国政府基本没有系统的利用民意进行评估的机制，所有政务信息依赖行政系统内部自下而上的报告机制，不允许独立民意研究机构存在。”袁岳回顾说。

　　1988年，广州市社情民意研究中心成立，这是我国大陆最早的民间民意调查机构之一。多年来，该机构一直编撰《民意参考》和《民意内参》两份刊物，前者派发给各学术机构，后者上报广州市各党政领导。同年，北京市委宣传部成立的北京社会心理研究所，也是较早的专门从事民意调查的机构，出版内刊《民意》杂志。

　　1988年至2002年，是我国民意研究发展重要的14年。这期间，我国政府进行民意测验的数量大量增加，内容也更广泛，同时允许民间独立市场研究与民意测验机构合法注册，允许民间组织从事民意调查工作。

　　袁岳对此深有体会，“在这一阶段，民间独立调查机构开始有机会介入一些对于公共项目的评估，如公众安全感的调查、中国大陆地级以上城市投资环境的评估等。而且，媒体开始大量使用民间独立调查机构的相关调查数据。在1992年之前，中国媒体只使用官方数据。”

　　从2002年开始，我国民意调查行业进入了快速全面变迁的阶段。2003年发生的不少地方民众对于政府的评价、因SARS而引起的政府信息公开化要求、我国政府领导人倡导的亲民风格和对于民众人权的重视在这一年中获得异常的重视。因此，这一年被许多研究中国问题的学者定义为显示我国社会和政府快速转型、个人自由和权利空间越来越发展的一年。

　　中国民调五大类型

　　目前，我国民意调查机构已呈多元化发展。据《瞭望》新闻周刊调查，大概可分为以下五类，即政府型、高校科研机构型、民营型、外资型、媒体型，等等。

　　政府型主要来自国家统计系统。2003年年底，国家统计局召开专题会议，要求各省市统计部门尽快建立“计算机辅助电话调查(CATI)系统”，积极开展社情民意调查。

　　2004年11月10日，江西省成立了隶属于省统计局的民意调查中心。同年底，国家统计局社情民意调查中心正式成立。随后，各省市统计系统下的民意调查机构也相继出现，我国政府民意调查机构初步自成体系。

　　据国家统计局门户网站显示，国家统计局社情民意调查中心的职能是指导全国统计系统社情民意调查机构的工作，组织实施党中央、国务院有关部门委托的有关社情民意调查任务；开展统计咨询、相关信息资料加工处理与查询服务；负责经济景气发展态势监测、信息发布及相关科学研究。

　　近年来，一些媒体、高校科研机构也纷纷成立民意调查机构，比如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心、北京大学中国社会科学调查中心、中国人民大学中国调查与数据中心、中国传媒大学调查统计研究所，等等。

　　与此同时，一些以咨询公司、研究中心、调查公司、信息中心等名义注册的民营调查机构，更是层出不穷，除零点研究咨询集团(简称“零点”)外，比较活跃的还有北京美兰德信息公司(简称“美兰德”)、新生代市场监测机构(简称“新生代”)、北京数字100市场咨询有限公司(简称“数字100”)、华通现代市场信息咨询有限公司(简称“华通现代”)，等等。

　　从上世纪80年代起，一些外资调查机构也纷纷低调进入我国，让人耳熟能详的有盖洛普(中国)咨询有限公司(简称“盖洛普”)、AC尼尔森，等等。

　　近年来，为主动了解和回应社情民意，在传媒大战中掌握更多的主动权和话语权，我国一些主流媒体也设立了民意调查机构，比如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心，等等。

　　从本刊记者调查的情况看，上述调查机构，是在我国调查机构中作民意调查比较有影响的，而更多调查机构仅把作民意调查作为“副业”。盖洛普咨询有限公司首席咨询顾问吴涛博士接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，在中国的调查机构中，民营的占很大比例，其中专门作民意调查的机构并不多。从目前市场趋势来看，随着中国政府向服务型政府转型的加速，更多的调查机构，会越来越多地涉足民意调查领域。

　　“把脉”手段多样化

　　本刊记者走访了解到，目前我国民意调查机构的调查方式，多以计算机辅助电话调查(CATI)、面访、信函访问、留置访问、网络调查等为主。采访中，中国社科院社会学所社会发展室主任李炜向《瞭望》新闻周刊介绍说，“信息技术和互联网的发展推动了民意调查方式的转变，计算机辅助的调查方式已经成为业内广泛采用的一种调查手段。”

　　从调查掌握的情况来看，在民意调查机构的所有调查手段里，CATI最为普遍。比如零点的调查方式，仅计算机辅助电话调查就占40%，美兰德占20%，新生代占30%，而全国统计系统民意调查机构高达80%。“CATI非常简便，不仅成本低，还能保证样本的全面覆盖，真正能深入到社会的每一个细胞。而且，访问员拨出的每个电话都有录音备案，可以复查，很难作假。”吴士辉说。

　　让人意外的是，在所有调查手段中，这些民意调查机构仅把网络调查作为辅助调查手段，而且极少使用，因为他们普遍认为“不科学”。在多位受访调查机构负责人看来，虽然网络调查也能出调查结果，但与科学抽样调查出来的结果还是有比较大的出入。

　　“目前网络调查存在两大硬伤，一是不能覆盖全人口，网民大部分是年轻人；二是搞不清被访者的真实背景特征，有些被访者男士乱填女士。这样的调查结果不能分析，不好用。”北京美兰德信息公司总经理周江接受本刊记者采访时直言。

　　“网络调查实际是一种计算机辅助的信函访问方式。”袁岳说，“通过电子邮件和互联网页面，被调查者可以轻松而不受拘束地完成调查。但网络调查的代表性以及虚拟匿名等局限性，也使这种调查方式的结果饱受质疑。”

　　多位受访专家指出，民意调查为民众参政议政、行使民主权利、加强民主监督找到了一个切入点。不论用何种调查手段，这种民主教育和民主实践，都将会有力地促进民主意识，推动我国的民主进程。

　　效果取决于决策者

　　“以前政府获取民意，采取的是一种自上而下的形式，反映的是个案，往往是出了问题才去调查，政府是被动了解的一方。”李炜认为，“民意调查最大优点，在于调查范围更广泛，调查方式更专业、调查手段更规范，结果更为准确全面，而且政府居于主动地位了解民意，对政府一些决策更有参考价值。”

　　不过，“由于缺乏制度规定，民意调查结果在决策中的作用，主要取决于决策者个人的民主观念和民主作风。”黄小勇认为，“不重视民意具有极大的危害性。长期以来，某些决策者认为决策事务是专业性技术性事务，认为决策类似于在追求数学意义上的真解，无须考虑民意。然而，被决策者忽略的民意最终总要参与进来，并往往形成对决策的抵制和反对。”

　　黄小勇举例说，近几年发生的厦门PX化工项目的流产、绿坝——花季护航软件的暂停、番禺生活垃圾焚烧发电厂项目的搁浅，都是典型事例。他呼吁，决策者应抛弃对决策事务的传统工程技术观念，而应将决策事务看作是关乎民众利益的公共事务，必须听取和重视民意。

　　当然，“不排除一些决策者因为民意调查结果与部门意图之间的冲突而罔顾民意，只有民意调查结果获得广泛的公共舆论支持，在社会压力之下才会对决策形成重大影响。”黄小勇说。

　　但大势所趋的是，“在民意型决策时代，政府的第一要务已经不是要解决决策者脑子里有没有民意的问题，而是要解决民意如何进入决策的问题。”中国人民大学舆论研究所所长喻国明教授最后认为，“政府决策只有充分综合各方利益，听取民意才能让公共决策效率得以整体提升。”□文/《瞭望》新闻周刊记者李松