“官员政绩挂钩应急事件处理”背后深意

　　2007年11月1日,我国已经实施了突发事件应对法,此外还有防震减灾法、消防法等,并且相关法规规范也相继得到修订和完善。现在的关键问题不在于有没有法律,而是相关法律有没有被执行到位。

　　应急管理的关键,实际上就是对危机事件信息的获取和传递、专业信息的研判、指挥信息的发送和应用。

　　应急管理的科学决策,往往建立在以往案例的教训、经验等知识的基础上。应急管理方面知识的有效积累、高效传播、定期更新等方面仍需强化；领导、专业人员、专家学者都需要应用好知识管理。

　　通过有效考核,提升各部门应对综合危机的能力；通过有效的责任分解,提升政府整体应对危机的能力。

　　逐步建立起“政府主导,社会力量共同参与,共同预防与处置”的机制,这也是突发事件应对法第六条规定的社会动员机制的建立与完善

　　近日出台的北京市新版应急预案把应急管理的责任明确化,并纳入主要负责人和相关负责人的职责绩效考核之中,就是要强化各级领导和具体负责人的应急管理意识,并逐步把应急管理纳入常规化管理之中。

　　从国内外的实践来看,在应急管理的过程中,政府要发挥最关键的作用,而社会的理解、支持、配合,也是有效应对危机的重要保障

　　正在如火如荼进行中的南非世界杯号称斥巨资打造了史上最牛的反恐之盾,而在整个赛事开始之前,其应急反应小组就宣称,已经就世界杯期间有可能发生的生物及化学事故、体育场坍塌、飞机坠毁和洪水等突发事件做好应对准备,确保世界杯比赛的正常进行。

　　如何应对突发事件,已经成为当前世界各国在现代化进程中的核心议题之一。

　　近日,新版《北京市突发事件总体应急预案》出台。据了解,这是北京市第三次对应急预案进行修订,前两次分别在2004年、2005年。与前两个版本相比,新版应急预案在政府职责上加大了“砝码”,规定应急处突执行“行政领导负责制”,这也意味着北京市的官员在应对突发事件上的表现,将决定其仕途发展；同时,细化了突发事件分类,恐怖袭击、核事件与辐射事故等一系列其他国家曾发生过的重大突发事件,以及外来生物入侵等科幻片预演的场景,均被写入最新发布的《北京市突发事件总体应急预案》,并提出了十余个应急策略。

　　灾难频发曝出诸多问题

　　非典、冰灾、地震……自2003年SARS危机以来,我国应对紧急事件的能力有了长足进步。但在救灾的管理体制、准备机制和救灾款物的监督等方面,社会舆论仍有微词。

　　《法制日报》记者在采访中了解到,当前人们对于我国突发性灾害应急管理体制的某些深层次问题的质疑主要来自这样几个方面:

　　有人提出,首要问题在于“没有统一的国家防灾减灾基本法保障”。

　　“这种主张的确反映了客观现实,但并未揭示问题的关键所在。”中国人民大学法学院教授杨建顺认为,2007年11月1日,我国已经实施了突发事件应对法,此外还有防震减灾法、消防法等,并且相关法规规范也相继得到修订和完善。“现在的关键问题不在于有没有法律,而是相关法律有没有被执行到位。比方说,突发事件应对法中规定,‘县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练’,但在实际中,有些部门和单位并没有切实地将‘应急演练’纳入平时的工作日程”。

　　还有一种观点认为,我国目前“没有统一的政府灾害管理机构”,也是导致各方“措手不及”的重要原因。

　　有人建议,应借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验,建立一个由国务院牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门。

　　杨建顺认为,从大部制改革可以看出,类似的体制变动、机构合并涉及的层面太复杂。建立处理危机事件综合协调部门“不是不必要”,但是,仍需“反复论证,谨慎操作”。

　　而对于救灾力量和应急指挥分散,甚至出现条块分割、各自为政的现象,则更是社会各界频频提出的问题。

　　对此,杨建顺深有感触,他坦言,在很多抗击灾难的场合,曾不止一次被温家宝总理奔波劳累的身影所感动。“这就有必要问这样一个问题,如果救灾机制运转得更顺畅一些,我们的总理是不是就不用这样劳累了?”

　　北京大学法学院教授、行政法专家姜明安也认为,“我国在应急法律体系和机构设置上的确有些分散,不一定要照搬国外模式,但需要逐步整合。”

　　应急管理纳入常规考核

　　此次北京市出台的新版应急预案,是否能解决上述问题?

　　中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧教授分析,更新应急预案,一方面是随着国内外新环境、突发事件的新情况、新型的危机问题等不断出现,政府与时俱进的需要；另一方面,实际上也是应急管理自身的需要,更新本身应该成为制度化,要定期更新预案才能确保长效机制。

　　《法制日报》记者了解到,新版应急预案中明确规定了“北京突发事件应对,纳入行政机关主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围,建立健全调查评估机制和责任追究制度”。

　　此外,“对于未按应急预案履职,导致突发事件发生甚至危害扩大；或不服从上级政府统一指挥,迟报、瞒报突发事件信息,未及时组织开展生产自救和善后工作,截留、挤占、挪用应急资金等,相关责任人将受到行政处分,乃至被追究刑事责任”。

　　中国人民大学公共管理学院教授王丛虎曾任北京市突发公共事件应急委员会办公室、中国人民大学公共管理学院联合课题组承担的“北京突发事件典型案例研究”课题负责人之一,对于上述规定,王丛虎作出了他的分析:

　　“把应急管理的责任明确化,并纳入主要负责人和相关负责人的职责绩效考核之中,就是要强化各级领导和具体负责人的应急管理意识,并逐步把应急管理纳入常规化管理之中。这一责任的细化与落实,将会极大促进应急管理相关配套制度的完善,增强相关领导人和相关责任人的责任心,促进各级部门的应急管理知识的再学习和应急能力的再提高。”

　　此外,在新版应急预案中还规定了“凡市政府批准的处突拨款事宜,1个工作日内办结；较大、重大和特别重大突发事件发生后,有关部门须在‘最迟不得晚于事件发生后2小时’内,向市应急办上报详细信息,所报信息须包含时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、事件发展趋势、已采取的措施等内容；突发事件发生后,有关部门须在第一时间,向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等”。

　　王丛虎认为,新版预案中规定的这些时限对于北京而言是不存在问题的,这是北京市多年来实践的总结。从理论上看,政府对于突发事件的回应也必须要求在尽可能短的时间内作出。

　　“总的来看,此次预案的目的包括:进一步提升北京市应急管理的重要性；进一步强化北京应急管理的责任落实；为北京的应急管理纳入常规化的考核提供依据；促进北京市各项应急管理制度更加完善。”王丛虎说。

　　整合应急体系四道“关口”

　　有专家认为,北京市的新版应急预案,解决了当前在处置突发事件中存在的一些问题,但是,如何进一步整合突发事件应急体系,仍是一个摆在业界和理论界面前的深刻话题。

　　“从北京市朝阳区‘一网、两库、三关’,即信息网,风险知识库、决策支持库,研判预警关、科学决策关、绩效考核关的风险治理与科学管理体系建设的实践经验来看,四方面最为关键。”唐钧认为,信息流是四个关键问题之首。应急管理的关键,实际上就是对危机事件信息的获取和传递、专业信息的研判、指挥信息的发送和应用。

　　北京市的新版预案明确规定了应对突发事件的时效性,但唐钧仍认为,“要切实做好上述的工作,难度也很大。尤其是在事发后要想立即上报详细的信息,如果缺乏平时的信息储备(风险信息库)工作,很难在短时间内高效完成这项任务。在信息流的工作中,前期的风险评估和预警信息尤其重要。如果能够通过各种信息渠道,在把握信息规律和风险特征的基础上,形成有效的危机预测、预警机制,将对应急管理提供极大的帮助”。

　　第二个关键问题在于知识流。“应急管理的科学决策,往往建立在以往案例的教训、经验等知识的基础上。目前我们在应急管理方面,仍然要向着专业化知识管理的方向努力。应急管理方面知识的有效积累、高效传播、定期更新等方面仍需强化；领导、专业人员、专家学者都需要应用好知识管理。”唐钧说。

　　在唐钧看来,通过责任倒查来实施绩效考核,是强化应急管理责任的有效制度设计,也是依法行政的实际体现。“绩效考核,要成为应急管理的有效指挥棒,从长远看,要推动应急管理向两个方面进步:一是通过有效考核,提升各部门应对综合危机的能力；二是通过有效的责任分解,提升政府整体应对危机的能力。”

　　唐钧告诉《法制日报》记者,从国内外的实践来看,在应急管理的过程中,政府要发挥最关键的作用,而社会的理解、支持、配合,也是有效应对危机的重要保障。“因此,社会动员也是一个关键,要逐步形成政府主控下的应急管理、政府主持下的群众有序参与、政府主导下的社会联动。充分发挥政府、社会、群众各方面的作用,是安全城市的基石。”

　　王丛虎也指出,政府和社会的结构转型将会对未来应对突发事件起到非常积极的作用。“随着我们经验的日渐丰富和各项制度的逐步完善,我国处理突发事件的方式也在逐步发生变化。我们由过去的‘政府包揽型’逐步转变为‘社会多主体共治型’,即逐步建立起‘政府主导,社会力量共同参与,共同预防与处置’的机制,这也是突发事件应对法第六条规定的社会动员机制的建立与完善。”

　　王丛虎还提出,突发事件的应对需要一系列的法律、法规和规章制度的完善。2007年颁布的突发事件应对法只是一个总的、纲领性的规定,至于具体内容的落实还需要相应的配套措施,如应急补偿问题、应急采购问题、应急决策问题、应急场所和物资储备问题,应急队伍及社会动员机制问题等都需要通过制度进一步细化和落实。