京津冀都市圈双核驱动 北京定位正经历"去经济化"

　　　　先进的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李舒孙晓胜

　　曹妃甸，渤海湾一个沉寂千年的荒凉小岛，涨潮时面积不足4平方公里，却被列入了国家“十一五”规划蓝图。5月19日，国家发改委地区经济司官员透露，《京津冀都市圈区域规划》已经上报国务院，有望年内出台。

　　记者驱车来到唐山曹妃甸，强劲的海风中，中国有史以来最大规模的填滩造地已基本成型，施工车辆穿梭往来，30万吨级的港口已经建成，载有数十万吨铁矿石的巨型船频繁进港，一座年产千万吨钢的现代化钢厂即将投产，石油码头建设紧锣密鼓……一个310平方公里的工业区呼之欲出。

　　而就在3年前，记者脚下站立的这片土地还是汪洋大海，甚至就在今天，汽车的GPS导航系统上仍然显示我们行驶在海平面上。

　　从北京开车到曹妃甸，不到3个小时。高速铁路修通后，仅需50分钟，属于典型的“一小时经济圈”。在《京津冀都市圈区域规划》中，按照“8+2”的模式，以北京、天津为双核，一小时能到达的城市包括：河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德8地市。

　　国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划编制。2006年5月，国务院发布《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，将推进天津滨海新区纳入国家总体发展战略布局，同时批准其为全国综合配套改革试验区。同年，国务院批准了京津两市新一轮城市总体规划，北京不再强调“经济中心”，而将发展目标明确为“国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市”；天津则提出建设“现代化国际港口大都市、中国北方经济中心”。

　　经过7年之久的调研、编制，京津冀都市圈已形成较为完整的区域经济规划蓝图，有望成为中国经济的“第三极”。可以预见的是，这个新都市圈的崛起，将对提升国家竞争力产生震撼性的影响。

　　　　京津冀都市圈重新定义新北京

　　新中国成立后，中央决策层认为北京应该承载更多的生产功能，要建设成全国的“政治、经济和文化中心”，于是在北京布局了首钢、焦化厂、棉纺等工业企业。而具有雄厚工业基础的天津却难以更好地发挥作用，河北更是由于两大城市的“空吸现象”，而形成大面积的贫困带。

　　从北京、天津两市开车出去，只需两个小时，就能走到一些国家重点扶持的贫困县。中国社科院发布的《2006中国区域发展蓝皮书》指出，京津周围贫困人口达到272.6万人。由于历史原因，京津冀地区生产要素向两大中心城市过度聚集，使得区域发展不平衡。反观长三角，上海的地区生产总值与苏、锡、常等周边城市差距并不明显。

　　经过数十年的发展，北京不堪环境污染、交通阻塞的困扰，并日益受到水土资源和能源的制约，人口压力不断增加。而京、津、冀之间缺乏统一规划，各城市间经济联系淡薄，产业同构、无序竞争问题突出，不但降低了区域整体竞争力，而且各城市都面临着自身难以解决的困境。

　　京津冀都市圈区域综合规划研究项目负责人、中科院地理所研究员樊杰说：“有效的解决方案是各地错位发展，合理分工，科学布局。”

　　真正的转变发生在2004年，《北京城市总体规划(2004年-2020年)》将北京城市发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同时保护古城风貌，鼓励发展特色文化旅游产业，建立并完善适合旧城保护和复兴的综合交通体系。

　　第二年，随着国务院先后批复北京、天津城市发展总体规划，两市的定位终于清晰。北京不再强调“经济中心”定位，天津则以恢复其在北方的经济中心为发展方向。这是一个非常重大的调整，因为它要扭转过去半个多世纪两市形成的不合理格局。如此调整，最终可在一定程度上恢复两地曾有的互补格局，从而真正地在北方地区出现一个不受行政区划限制的共同的经济、社会、文化区域。

　　在这一历史性调整中，天津、河北是增，北京是减，因而调整的过程对北京来说更艰难，北京面临的挑战更大。京津两市及周边中小城市如何形成一种互补的产业结构，乃至互补的社会、文化空间结构，需要政府的胆识智慧，也需要民间的融合促进。

　　在新的城市定位下，北京开始了以首钢、焦化厂外迁为代表的产业转移，同时发挥历史文化优势，着重发展文化创意产业、总部经济和现代高端服务业；天津则承接了空中客车A320总装线、百万吨乙烯工程等重大项目；而周边的唐山、保定、廊坊等城市努力建设中心城市产业转移的承接地。

　　北京把经济中心让位给天津，把大量工业项目转移到京津冀腹地，会否给北京经济带来挑战？北京市发改委前副主任王海平的回答是，没有挑战，只有机遇。

　　他认为，在中国区域经济发展过程中，北京和天津各自拥有得天独厚的优势，也形成了具有各自特点的经济格局。

　　“我们非常愿意看到天津能够在区域经济发展中发挥更大的作用。”王海平说。天津在中国北方发展中具有很大优势。天津的发展，尤其是国务院批复建设滨海新区，对北京来说是机遇，将为两地合作提供更大空间，并将惠及周边地区经济发展。

　　北京的定位正在经历“去经济化”。王海平说，北京将从实际出发，适应中国经济发展大格局，积极参与环渤海地区的发展。去年北京和河北首次签署了关于加强经济与社会发展合作的备忘录，确定双方将在交通基础设施、水资源和生态环境保护、能源开发等九方面进行深度合作，该协议被认为是区域协调发展的破题之作。这意味着北京在与兄弟省市的合谋发展方面进入到了新的阶段。

　　　　第三极增长：破除“产业悬崖”

　　“先进的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一。”京津冀都市圈区域综合规划研究专家指导委员会主任、中国科学院院士、权威经济地理学家陆大道分析说，长期以来，京津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节，彼此间的空间联系松散、薄弱。周边中小城市特色不突出，产业承接能力不强，使得这一地区产业梯度落差过大，甚至形成“产业悬崖”。

　　京津冀三地在经济发展上各有所长给人们带来希望。北京拥有知识经济等优势，天津拥有加工制造业和海运等优势，河北则拥有重化工业和资源等优势，三方优势有着很强的互补性。强化京津冀更深层次的合作，将更有利于三方合理分工、优势互补、提升区域的整体竞争力。这一认识，在三地引起强烈共鸣，并在高层取得高度共识。

　　可喜的是，来自各方的力量正在推动京津冀区域经济加速融合。往返于京津冀三地间，记者看到已启动大规模的城际轨道建设，京津城际铁路2008年通车，只需半小时；第二条京津高速路已通车；北京到石家庄的城际客运专线正在建设。这些交通设施的建设，都将进一步把京津冀连为一体。京津冀区域交通一体化进程加快。三省市正紧密协作，联手推进区域内海港、空港、公路、铁路多种运输能力建设，以现代化交通体系构筑京津冀紧密都市圈，合力启动区域经济高速增长的引擎。不仅仅是交通，京津冀区域协作已经在旅游、生态、能源等领域出现一系列实质性的进展。

　　2005年，国务院批准了首钢结构调整方案，首钢与唐钢共同组建了京唐钢铁联合有限公司。结合首钢搬迁和唐山地区钢铁工业调整，投资677亿元，在河北曹妃甸新区建设具有国际先进水平的钢铁联合企业。来自首钢集团的最新消息说，今年7月，京唐钢铁厂将全面投产，达到年产钢950万吨规模。天津的一些产业也在逐步向河北延伸。

　　近两年来，北京CBD东扩、南城计划、通州国际新城等规划相继出台，北京的城市空间布局开始呈现出“东南飞”的景象。紧邻北京的河北廊坊市下辖的三河、大厂、香河、固安等地也迅速出台对接措施。河北省委政研室研究员胡冬原说，到2020年，河北要推动环京津23个县、市的绝大部分达到中等城市规模。涿州、大厂、三河，甚至唐山、保定等地都将会加速与京津对接。

　　在京津冀区域，以北京和天津为双核。从目前的发展趋势看，京津将成为现代服务业和高端制造业的双高地。北京主要以现代服务业为支撑，将成为我国的国际管理和控制中心型的国际节点城市；天津以现代制造业和国际航运物流疏散枢纽为支撑，成为区域性的节点城市。两大城市各以不同产业为主导，在产业融合上的空间相当大。“不同梯度，协同竞争”，将是京津双核在京津冀区域发展中的主旋律。

　　陆大道认为，京津冀都市圈与长三角、珠三角最大的区别在于，这里不是在白纸一张的荒地上进行原始创业。现在要做的是对资源进行充分整合，对生产要素进行合理配置，实现区域内统筹发展和人与自然的协调发展。

　　　　壁垒仍待消除

　　尽管京津冀区域发展面临着前所未有的机遇，也取得了突破性的进展，但有关官员和专家认为，京津冀一体化仍然存在着一些基础性缺陷，出现区域认同感不强，本位主义严重；产业结构雷同，产业链断裂明显；企业受行政干预多，生产要素自由流动性差等问题，成为京津冀区域协作的三道“樊篱”。

　　专家指出，在京津冀区域内，各地都表现出良好的合作发展的姿态，但在一些专项规划里，却还是自家打自家的算盘，甚至是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。

　　河北省承德市滦平县地处北京北部，作为京津的水源地，是离北京最近的国家级贫困县。全县95%以上的人口是农民，境内的潮河、滦河分别是北京和天津的饮用水源。滦平县水务局副局长卢继俊认为，为了保证水质，当地限制了工业和其他产业的发展，财政收入主要来源于农业。同样，承德市水务局官员透露，仅潮白河流域先后禁止的工业项目就达800多项，每年给承德造成的利税损失就达10亿多元。同时承德平均每年还要投入2亿多元，用来治理承德的山川。在张家口市怀来县城所在地沙城周边，到处都可以看见葡萄园，当地人说，种植玉米等作物，基本难有收成，干旱是这里的特点。尽管离县城不到几公里的地方就是官厅水库，但早在十几年前这里的农民就被告知，他们不能用这些水，水库由北京市管理和使用。

　　河北省曾希望，京津冀一体化能从环境开始破题。河北方面提出了京津冀环境一体化体系的概念，这一体系主要是指森林生态、水资源等外溢性、公益性资源的共享共建，也就是用资源补偿的形式让京津对河北进行经济辐射。但是，这一希望并没有取得很大进展。

　　与此同时，京津冀之间许多地区尚未健全交通运输体系，还处于“对而不接、近而不通、通而不畅”的状态，这直接影响相互之间分工合作。

　　河北省住房和城乡建设厅的一份报告指出，环京津城市集群发展的政策措施尚不完善，缺乏必要的政策导向，河北与京津没有形成体制、政策等梯度差；与京津产业转移、交通对接等重大战略性问题合作进展相对缓慢，生态补偿机制尚不健全。

　　事实上，京津作为区域内的中心城市，其产业同构现象明显，相互间竞争关系大于合作动力。对京津冀地区制造业同构现象进行定量研究后可以发现，北京与天津制造业的产业结构极其相似，相似系数全部在0.9以上，最高达到0.96。即使在目前情况下，京津产业合作格局也没有完全启动。以京津塘高速公路沿线高新技术产业带为例，这里分布着中关村科技园区、北京经济技术开发区、廊坊经济技术开发区、天津新技术产业园区、天津经济技术开发区、天津港保税区等6大园区，是京津两地发展高新技术产业的高地所在。但从各开发区所开发的现有产品类别、品种和发展规划上看，大都集中在电子信息、机电一体化、新材料、生物医药等几个大方向上。

　　类似的现象在京津冀地区存在很多。一些人士担心，由于没有形成各自的特色产业，各地抢项目、拉资金的恶性竞争，将不可避免，从而大大影响京津冀地区一体化进程和综合竞争实力。

　　另一方面，企业受行政干预多，生产要素自由流动性差，是京津冀区域协作的又一道“樊篱”。与“长三角”和“珠三角”相比，京津冀都市圈中的国有经济比重过高，政府对企业控制力强，所带来的后果就是，跨地区产业重组受到制约，影响产业集聚和整合，阻碍优势产业群的形成。

　　另外，京津冀地区民营经济发展缓慢，其力量还不足以打破行政区划的限制，资金、技术、信息等生产要素，难以在区域市场内合理流动和配置。

　　专家建议，一方面加快京津冀都市圈内交通网络建设，减少城市间要素流动所支付的时间和交通费用，节约要素流动成本，提高交易效率。另一方面，在人才管理、产品准入、企业跨地区重组等方面，建立相互承认和协商机制，促进区域性市场的健康发展。□