国土部千万罚单背后 页岩气市场化开发任重道远

　　11月13日，经济观察报从国土资源部了解到，页岩气第三轮招标工作已经启动，正在完善竞争性出让方案，将会适时开展页岩气区块招标。此时距离上一轮页岩气招标已经过去一年，第三轮招标还未能确定时间表。

　　而在10月底，国土部突然宣布对第一轮招标中中标的中石化和河南省煤层气公司进行处罚，缴纳相当数额的违约金并核减区块面积。原因是中石化只完成了其承诺的全部勘察投入的73%，而河南煤层气公司只投入了承诺的51%。两家公司合计被罚款1400万元。

　　被看作是国内油气矿业权改革“试验田”的页岩气矿权管理问题迎来了较为强势的解决方案。国土部核定完企业三年前的投入承诺，对两家试水页岩气领域的国有企业采取了罚款的严肃手段。而在严肃的背后，则是一场卡在页岩气矿权上的拉锯战。

　　作为独立矿种，页岩气通常采取与石油、天然气区别对待的招标方式，进行竞争性出让。但目前，中国的页岩气资源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延长石油4家油气企业手中，但中国尚未形成大规模的页岩气开发，仅在局部投入试采。页岩气的矿权重置，意味着或将“改变中国油气资源开发格局”。

　　地盘之争

　　一位接近国土部人士告诉经济观察报，“我们是鼓励石油、天然气矿权人在常规油气勘查区里增列页岩气矿种的，因为他们对区块的地质条件很熟悉，也做了大量勘探投入，这也写进了我们的159号文件里。”

　　国土部于2012年发布的159号文件是对页岩气勘探开采、监督管理的一项系统性规定文件，即《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》，其中写到“鼓励开展石油天然气区块内的页岩气勘查开采，石油、天然气(含煤层气，下同)矿业权人可在其矿业权范围内勘查、开采页岩气”。

　　尽管对页岩气的开采要求在2012年已写入文件，但此前的执行并不严格。中国中化集团原总地质师曾兴球说，“大原则政策就是这么定的，但是没有人督促执行，没人监管检查，政府哪个部门负责并不清楚啊。”

　　页岩气属于独立矿种，与石油、天然气的矿权区别对待，由于页岩气与常规能源矿区重叠，目前，中国的页岩气资源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延长石油这四家油气企业手中，中国尚未形成大规模的页岩气开发，仅在局部投入试采。根据前两轮页岩气招标情况来看，其它油气企业拿到的页岩气区块均在四家油企圈划范围之外，而这些区块被业内诟病为“低产低质”。

　　而对页岩气的勘探开发方面，未来将会更严格。一位接近国土部人士告诉经济观察报，“如果你不按时开采，将会收回矿权，在一个区块上设立两个矿权，让两个主体同时进来，国土部正在督促石油公司开展勘探，准备在更大范围去做这件事。”

　　不过，这套原则对于长期占有能源资源的“三桶油”来说是否会有效果？中国化工联合会能源处处长瞿辉认为，“在中石油、中石化的地盘上去搞页岩气勘探权，容易扰乱正常油田生产秩序，而这是国家能源命脉；另外，监管是否能跟上也是个问题，民营企业上去以后，你怎么知道他开采的是常规气还是页岩气？管理措施和技术监管如果跟不上，会出现很多扯皮的事，‘三桶油’也会极力反对。”

　　国土资源部地质勘查司副司长车长波在2014中国国际矿业大会上曾公开表态，“我们现在的原则是石油公司应当尽快勘探开发，完成具体投入，如果没有勘探开发，政府将收回探矿权，如果你在常规油气勘探当中确确实实有页岩气，而且夹层当中也含有页岩气希望你加快开发，现在是这样的原则。”

　　值得注意的是，国土部对油气企业勘探开采的监管是否能真正落实？据了解，目前并没有出现收回“三桶油”探矿权的先例，前两轮页岩气招标区块均为“三桶油”圈划范围外的区块，而在油气企业常规能源矿权区块内的页岩气矿权难以被单独拿出招标。瞿辉说，“‘三桶油’肯定是不愿意转出去的，谁掌握资源谁掌握主动权。”

　　现实对页岩气的监督管理提出了更高要求。上述国土部人士对经济观察报表示，“我们正在尝试通过部省两级联动的方式进行监督管理，现在有的地方已经设立了油气处专门负责相关工作，有的地方还在筹备。”

　　曾兴球认为，“省部级联动对企业来说起到督促作用，但是具体怎么操作还要研究，国家和地方是什么关系？企业和政府是什么关系？否则光讲一个概念口号是不行的。”

　　突来的罚款

　　不过，页岩气的开采受地质条件影响很大。涪陵页岩区块被列为页岩气勘查开发示范基地，而中石化的另外一块页岩气区块却被罚了钱。10月31日，国土部公开处罚了两家未能完成承诺勘查投入的国有油气企业，对其进行罚款以及核减区块面积，这是页岩气第一轮招标出让的两个探矿权，探矿权人分别为中国石油化工股份有限公司和河南省煤层气开发利用有限公司。

　　曾兴球认为，“投标时估计过高，对地质复杂情况估计不足，执行过程中遇到技术障碍，会导致这些企业在拿到区块后完不成原来预定的工作量。”

　　页岩气在2011年被列为独立矿种，通过招投标的方式设置矿业权，其中包括勘探权和开采权，与石油、天然气的矿权区别对待。目前，国土部已经发布54个探矿权，勘探面积17万平方公里，主要集中在四川盆地及周缘地区，累计投入超过200亿元。

　　根据159号文件，原来区块的油气企业拥有优先开采权，“石油、天然气(含煤层气，下同)矿业权人可在其矿业权范围内勘查、开采页岩气，但须依法办理矿业权变更手续或增列勘查、开采矿种，并提交页岩气勘查实施方案或开发利用方案”。但现实的情况却是，近八成页岩气矿权都集中在“三桶油”领域。

　　同时拥有大量常规能源的三家大型国有油气企业，在常规能源的勘探开采以及商业模式运作方面都已成熟，在丰收时节把目光投向需要大量资金投入却短期内难以实现盈利的页岩气领域还需要勇气。

　　“手上有常规能源肯定先开发常规能源，不论品质有多差，因为页岩气的开采现在还是有风险的。”瞿辉说。

　　而在规模、技术、经济条件方面缺乏优势的民营企业只能选择观望，瞿辉说，“拿矿权花的钱不多，真正投入工程量就是砸钱了。”

　　受限于技术、资金、配套政策等因素，中国的页岩气开发仍然属于勘探的初期阶段，正在通过设立页岩气开发示范基地的方式积累经验技术，完善配套政策。被国土部设立为首个页岩气勘探开发示范基地的涪陵页岩气区块已经成为行业内的标杆项目，迎来送往了许多参观学习者。

　　在涪陵页岩区块的商业发现背后其实历经了三年沉默的探索。事实上，中石化在涪陵项目开始之前已经在页岩气开发领域狠砸了二十多亿元。为这些账单签字的中石化高级副总裁王志东10月的一次公开发言提到，“从2010年到2013年，我们陆相页岩气打了15口井，部分井都见到气了，但是没有一口具备商业开发条件。海相页岩气一共有10口探井，其中有4口见到了效果，所以中国的页岩气勘探开发难度还是相当大的”。

　　并非每家企业都愿意并且能够承担这样的巨额投入。瞿辉说，“中石化拥有的上游资源不多，要增加自己的资源就要重视非常规油气，特别是非常看重页岩气。”

　　金银岛分析师朱颖新说，“前期国家倡导的非常规能源开发力度很大，很多勘探队伍在西南施工，但出气量没达到工业开采程度，很多井都是在烧火炬；另外出气量达不到一定量，管口的口径没法定，外输环节也会出现一些问题，而且铺设管道成本是很高的，所以比较打击他们的积极性。”

　　国家能源局制定的《页岩气发展规划(2011-2015)》中提到2020年全国页岩气产量将超过600亿立方米，这一数字后被调低至300亿立方米。国土部在今年9月召开新闻发布会透露，“如果条件适宜的话还可以再增加，这需要看相应工作各方面的进展。”

　　上述国土人士说，“要求是明年对页岩气的调查评价工作要增加，对一些优势的页岩气区会有很大的投入，现在技术规范流程还在制定中。”

　　瞿辉认为，“页岩气市场已经开放了，但是矿权流转没来得及研究，核定矿权是一种倒逼手段，把区块收回来再招拍挂，还有一种是企业主动把区块拿出来，实现区块流转。”

　　长期关注页岩气领域的国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟希望通过推进页岩气特区的方式解决矿业管理权的问题，建立由国务院牵头，多个部委和地方政府及企业参与建设的页岩气特区，从资源评价、技术攻关、体制创新、放开区块、利用模式、基础设施、环境保护、政策扶持、金融支持、政府监管等10个方面进行综合试验。不过，这一方案尚未得到国土资源部官方认可。