中共十七大报告明确指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”2008年的中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》又提出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平。”
一、我国农村公共产品供给体制的阶段性特征
长期以来，我国在公共产品供给上实行的是两套政策，城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金或者通过“出工出劳”的方式来解决，具有明显的“二元经济”结构特点。
（一）建国初期（1949―1957）。当时新中国面临社会重建、恢复生产等问题，基层组织形式的农村合作社就成为当时农村公共产品供给的组织形式。农村合作社通过“插犋换工”和“变工”等互助形式，把极为稀少的生产工具和牲畜作为农户共同的生产资料，从而满足了当时条件下的农户正常生产、经营行为，促进了农村经济的恢复和发展。在农业合作化运动中，农民创造和开展了合作、互助医疗等形式，来解决农村居民病有所医的问题。
（二）人民公社时期（1958―1978）。在“多取少予、农业哺育工业”的制度安排下，农村公共产品制度内供给明显不足，而主要依靠制度外供给，即人民公社的统一安排投工、投劳。
（三）改革开放后至税费改革前（1978―2002）。农村税费改革前，我国农民负担主要由以下四部分组成。一是国家税收；二是向集体组织交纳的村提留和乡统筹；三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工，我们省还有车工，即“两工一车”。
（四）农村税费改革后农村公共产品的供给（2002―至今）。2002年开始在全省范围内实施农村税费改革，现在我国已经全部实行了全部免征农业税改革工作。在农村公共产品的供给上，加大了政府的投入，如农村义务教育、农村社会保障、新型农村合作医疗以及农村公路建设等，但这种投入仍是处于一种低水平的保障和投入。
二、农村公共产品的有效供给是新农村建设的有力保障
（一）农民私人产品对农村公共产品的依赖性。一是中国农村分散的生产经营方式决定了农民私人产品对农村公共产品的依赖。二是农业部门的特殊性也决定了农民私人产品对农村公共产品的强烈依赖。农业是国民经济的基础；农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。农业部门这些特殊性，导致了农民在生产私人产品过程中，对公共产品具有强烈的依赖性。
（二）农村公共产品的有效供给能够减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等，最大限度地实现收入分配公平的目标。从城乡居民收入水平来看，城镇居民收入始终高于农村居民，并且有不断扩大的趋势。20世纪80年代初，由于农村实行了家庭联产承包责任制，及国家大幅度提高农副产品收购价格，农民收入迅速提高，城乡居民收入的差距从1978年的2.57倍，迅速下降到1985年的1.85倍。以后逐年攀高，到1994年上升到2.86倍，然后又有所下降，在1997年降至2.47倍。2004年已达到3.3倍，达到历史的高位。城乡的巨大差别，如果农村公共产品供给采取“城乡二元”的供给模式，主要由农民自己承担的话，必然导致越是贫穷落后的地区农村公共产品供给越薄弱，越是贫困的农民享受的公共产品和公共服务的水平和质量越低。
三、税费改革后黑龙江省农村公共产品供给取得的成效
2006年在全国全部免征农业税。这不仅表明了中央解决“三农”问题的坚强决心和长远谋划，也标志着我国实施统筹城乡发展战略迈出了关键的步伐。
（一）建立以奖代补机制，促进农村公益事业发展。农村税费改革后，农村公益事业建设失去了固有的资金和劳务来源。黑龙江省逐步建立和完善了农村公益事业建设“一事一议”筹资“以奖代补”制度。四年来，全省9057个行政村和476个国有农场都开展了农村公益事业“一事一议”筹资活动，有6527万人（次）参加了筹资，筹资金额达9.4亿元，省级财政补助资金3.86亿元，平均每年补助1亿元左右。全省农村植树造林3.6亿株；修建村屯道路14.
（二）加快了城乡统筹协调发展的公共财政建设步伐。黑龙江省农村实施税费改革后，每年全省安排2.4亿元，对12万农村五保户基本做到了应保尽保；按照“低标准起步、广覆盖铺开”的原则，全省实行了农村医疗救助制度，各级财政安排3639万元，对2.5万患病农民给予医疗补助；2006年实施了农村最低生活保障和新型农村合作医疗试点，各级财政安排2.5亿元，使全省级73.4万困难农民享受了农村低保，各级财政安排1.9亿元，支持33个试点县的550.9万农民进入了新型农村合作医疗，2007年新型农村合作医疗已经在全省全面铺开。
（三）理顺了农村义务教育管理体制和投入机制
黑龙江省实施农村税费改革后，农村义务教育管理体制和投入机制得到进一步理顺和优化，实行中心校长负责制和人员聘用制，乡村不再承担教育经费开支。政府办学、以县级为主，省、市级适当补助的教育经费保障和防止向乡村或学生家长转嫁教育负担的机制已初步建立起来。全省分流中小学教师45706人，其中分流农村中小学教师28039人；农村中小学和教学点撤并了4759所，撤并幅度为27.6%；2001年至2006年各级财政共投入29.11亿元，改造农村中小学D级危房292.
四、黑龙江省农村公共产品和服务现状及问题
（一）义务教育方面。农村义务教育不足是长期以来存在的问题。税费改革以前，除预算拨款以外，农村教育费附加和集资是较大和稳定的教育经费来源。农村税费改革后，由于教育费附加取消、教育集资和政策外收费废止，对农民减负有很大的贡献。但在农民负担减轻的同时，农村义务教育经费对政府预算内投入的依赖程度有所增加，由此造成县级财政收入和支出日趋紧张。目前县级财政仅保证教师工资按时发放一项。已占到了全部财政支出的30%以上，有的县市甚至高达70%。2001年以来，全省农村中小学财政预算内公用教育经费支出平均每年增长32.2%，但尽管如此，财政投入的增量与教育经费收入减少之间仍存在着较大的缺口。
（二）医疗方面。取消农业税后，村级预防保健经费没有列入县级财政预算，严重影响了村级预防保健等公共卫生服务的开展。目前乡镇卫生院的经营状况基本为好中差各占三分之一。据黑龙江省第二次全国农业普查资料显示，2006年末，黑龙江省只有34.6％的村距离医院、卫生院在
（三）农村能源方面。资金短缺是制约农村能源建设和技术推广的主要原因。据黑龙江省第二次全国农业普查资料显示，目前黑龙江省只有6.2％的村有沼气池。农村能源建设的投资主体是农民，但农民的投资能力有限。例如，建一个户用沼气池，一般在2000--3000元左右，加上日光室、猪（禽）舍、厕所，建造费用达2-3万元，一般农户无力承担。秸秆气化工程前期投入更大。一般二三百户的自然村建一个工程总投资约需70-80万元，农民收入普遍较低，县乡财力也承受不了。
（四）农村社会保障方面。政府投入能力弱，农村社会保障工作仍是低水平的保障。另据黑龙江省固定观察点对14个村的调查数据上来看（1）五保户供养方面。2007年农村固定观察点数据显示在被调查的7631个农户中享受“五保户”优待的只有144人，得到救济的贫困户只有574人，仍有44人处于贫困状态但没得到救济。（2） 新型合作医疗方面。2007年参加合作医疗的农户达到4456户，虽然较去年的2655户有了167%的增幅，但是仍然有41.6%的农户没有参与其中。
（五）基础设施方面。农村基础落后仍是制约黑龙江省农村经济发展的关键因素之一。另据黑龙江省固定观察点对14个村的调查数据上来看。(1)村道路方面。连续几年乡村道路建设没有太大改观，村中硬化路面超过40%。(2)饮水方面。在所调查的14个村7000多农户中，仅有40.5%的村民家庭使用自来水保证真正的饮水安全，而据城镇居民自来水覆盖率已经达到83.4%，城乡差距一倍以上。再据黑龙江省第二次全国农业普查资料显示，全省只有24.2%的村饮用水经过集中净化处理。(3)通讯设施方面。2007年调查数据显示，年末拥有手机者为5451人，占总调查人数的19.4%，而同期全国的移动电话占有率为38.5%。(4)环境卫生方面。据黑龙江省第二次全国农业普查资料显示，在本次普查的470个乡镇中，只有13%的镇生活污水经过集中处理，19.4%的镇有垃圾处理站。全省只有11.2%的村实施垃圾集中处理，11%的村完成公厕改造。(5)文化基础设施方面。据黑龙江省第二次全国农业普查资料显示，37%的村有幼儿园、托儿所，62%的村有体育健身场所，10.2%的村有图书室、文化站，10.1%的村有农民业余文化组织。这些方面和城市相比，相差很远。
（六）农村公路建设方面。乡级公路的养护只有国家规定的每公里补贴7150元的转移支付资金（全省平均），且到位率很低，给正常养护工作带来困难。县乡公路实行资金配套建设，但实践证明，由于地方财政困难，配套资金不到位，许多需要配套的工程，其质量都难以得到保障。
（七）“一事一议”的农村公共产品制度存在着不合理和操作上的困难。近几年的运行情况来看，“一事一议”在农村实施也有困难，在乡村财政困境不能得到有效解决的前提下，乡（镇）政府不能及时提供相应的必须的公共产品。就基层政府而言，其提供地方公共产品职能包括维持农村社会治安、制定小城镇发展规划、进行农村基本设施建设、农村基础教育和农民培训、农村社会保障体系建设等等。但由于基层政府经费紧张，现实的选择是，要么少提供公共产品，要么进一步将提供公共产品的责任推给农民，而“一事一议”制度的设计恰恰是将这一责任推给了农民。
五、产生上述问题的深层次原因
一是在我国缺乏为农村提供公共产品及服务的法律保障。中央和地方各级政府在农村公共产品供应都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但没有一个法律明确规定各级政府在供给责任上的具体划分，由此导致事权划分不清，部分供给主体错位。
二是城乡分割的多元经济结构依然存在。长期以来，我国实行的是城乡分离、城市偏好的非均衡发展战略，城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，而农村的公共产品供给不列入国家财政支出范围，城市的公共产品一直是国家负担，而农村的公共产品是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。形成沉重的二元经济结构。
三是国家对农村公共服务的投入仍显不足。目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。
四是“自上而下”的农村公共服务供给决策机制难于有效表达农民的实际需求。农村税费改革前农村公共产品供给的决策程序是“自上而下”的上级政府主导型，这种决策程序极易导致制度外农村公共产品供给，容易加重农民负担。
六、政策建议
（一）健全农村公共物品法律保障机制。建议尽快借鉴国外经验制定法律法规体系。明确中央、地方各级政府和村民在农村公共物品供给的责任和义务，规定不同层次的农村公共物品由哪级政府负责以及相应的考核评定办法和对称的财权，有效克服农村公共物品提供上存在的“不作为、难作为和乱作为”问题。
（二）改变城乡分割的“二元经济”结构，建立中央、省、县、乡、农民一体化的农村公共产品供给体制。一是凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供，不应再向农民征收。二是地方政府应主要从事本地区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理；有外溢性的跨地区的公共项目则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。三是乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、制定城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇企业提供咨询、培训等服务。四是村集体组织可以通过集资供应公共农用固定资产、运输设备、村集体福利、村办集体企业等本社区内的公共产品。“一事一议”方式仅限于此类社区性的公共产品。
（三）加强农村公共财政支出框架建设，完善公共财政体制。应本着统筹城乡发展的原则，建立公共财政支出框架，将农村公共服务的提供纳入公共财政的范畴。要调整财政收入分配结构，使农民享有与城镇居民同样待遇的财政收入分配权力。
（四）取消针对农村公益事业建设“一事一议”制度。将黑龙江省“一事一议”以奖代补的财政补贴变为以村为单位的固定补贴，专款专用。然后根据黑龙江省各村利用财政补贴资金所办公益事业的好坏，评选出先进村再给予以奖代补的奖励政策。
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