近几年来，随着吉林省农业综合开发的需要和农村市场经济的发展，农村土地使用权的流转现象逐年增加。农村土地使用权的流转，直接促进了农村区域化种植和农业机械化水平的提高，增加了农民的收入，加快了小城镇建设和农村城市化的进程。最近，我们对吉林省农村的土地流转情况进行了调查。结果显示，由于各地加强了对农村土地流转过程的监管工作，解决了很多纠纷问题，使目前吉林省农村土地的使用和流转比较规范。但是，由于历史遗留和现存的问题较多，一些地方还不同程度的存在着因为土地纠纷而导致的上访和诉讼情况。为了进一步稳定农村经济，促进社会主义新农村建设的持续、稳定发展，及时解决农村土地流转过程中产生的问题依然是目前吉林省农村工作的重点之一。
一、农村土地使用权流转的主要形式
由于各地农民承包土地的地理位置、使用价值以及土地征用、开发方式及用途不同，出现了多种多样的土地流转形式，归纳起来主要有以下几种：
（一）反租倒包。按照群众自愿、有偿的原则，由村集体反租农民承包的土地，签订土地反租合同。村集体将反租的土地再包给其他用地主体，由村集体与用地方签订土地使用合同。目前，公主岭市多数乡镇采用的就是这种土地流转形式。土地反租倒包目前主要有五种用途：一是解决农业范区的用地问题，有利于形成大规模的高效农业示范区。二是进行高效农业规模经营，大面积的区域化种植规模经营，给农民带来了可观的收入。三是解决农业开发商的用地问题。四是解决牧业小区用地问题。承包方将土地统一规划后，进行基础设施配套，建立牧业小区。五是解决路域综合整治的用地问题。道路和区域的综合治理，不可避免的要涉及农民的承包耕地。而通过这种形式，将需要使用的土地统一倒包过来，对于农民和用地单位来说，都是非常有利的。
（二）转让。转让是指在承包期内，经发包方同意，承包方将承包的土地转交给第三方，由第三方代替自己为发包方履行承包合同的行为。这类转让方式经村集体同意后签订转让合同，实际兑现由转让对象代行。实行这种办法一般是转让方常年在外经商办企业，已经有了一个比较稳定的收入来源。
（三）互换。土地互换是由二个方面的需求形成的。一是在落实土地承包期再延长三十年的过程中，为了求得公平分配，一般农户要分到散落在村四周过小的地块四、五处，多者可达六、七处，耕作起来十分不便。因此，延包刚一结束，有的农户为方便生产，主动自找对象互换土地。二是为了实现产业结构的调整，由村集体组织，村民之间通过自愿互利交换土地的办法，实行统一规划、规模开发。这种方式主要适用于群众对土地依赖程度大，集体经济欠发达的村。其特点是村集体容易管理，群众容易接受。
（四）租赁。农民将土地使用权租赁给用地单位或个人，保留土地承包权，在租赁期内，收取租赁费。土地延包前，农业综合开发项目用地的主要形式是直接租赁，现在是经村集体同意，用地主体与农户直接签订租赁合同。主要补偿方式是按双方协商的结果付给农民土地租赁费和青苗补偿费。这种方式的特点是易操作、纠纷少，农民可在承包期内自主决定是否租赁及租金。从租赁的效果看，租赁双方都能获得较高的收益，还能促进当地高效农业的发展。
二、农村土地使用权流转的积极作用
一是优化了农业劳动力结构。通过土地使用权的流转，打破了一家一户封闭式的经营格局，提高了土地的集约化程度，解放了大批农业劳动力，使许多农民可以离开土地务工经商，转向二、三产业，从而优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率，促进了农业现代化和农村城市化进程。
二是有利于区域化规模经营和机械化作业。通过地块互换，农户拥有的耕地相对集中，方便了生产和机械化作业。同时还有利于村集体按照统一规划发展高效农业生产，促进了区域化规模经营。
三是促进了农业领域的对外开放。土地作为最重要的农业生产资料，其使用权向市场进行流转是必然的，这是关系到能否实现农业领域对外开放的重要因素之一。近几年来，一些农业开发商在一些经济发达地区建立了许多农业企业、生产基地和农场庄园。这些农业开发商之所以在这些地方落地生根，其中一个最关键的因素是有效解决了土地使用权流转问题。
四是增加了农民收入。土地使用权的流转从三个方面增加了农民收入。一方面，出让土地的农民所得到的土地补偿，普遍高于自己经营所能获得的收益。另一方面，通过土地流转，形成了一批高效农业园区和工业园区，一部分农民成为农业企业和工业企业的产业工人，农民不仅得到了土地方面的补偿，而且还获得了稳定的工资收入。第三方面，通过土地流转，培植了一大批经营土地几十亩到几百亩的承包大户。这些承包大户既有资金技术，又有经营头脑，大大提高了土地的投入产出效率，获得了良好的经济效益。
五是维护了农村社会稳定。在人多地少矛盾突出的城镇郊区，土地延包三十年后，许多农民的土地将被城市规划建设用地所占用。那些靠种地为生，没有劳动能力务工经商的农民将面临生活困难的问题，就会产生矛盾，影响社会稳定。通过土地使用权的合理流转，可以通过长期的股份收益解决这部分人的生活问题，维护农村的社会稳定。
三、目前吉林省农村土地流转纠纷的主要表现形式
（一）权属纠纷。因为许多历史的原因，部分土地的所有权一直是吉林省农村土地权属纠纷的主要方面，包括乡村之间、村社之间、社和个人之间以及村与个人之间、个人与个人之间等等。虽然这些对象之间都存在着少量的土地权属不清的问题，既使转包出去的耕地，多年来也相安无事。但近年来土地的升值和粮食价格的上涨，使人们对土地的重视程度增强，原来权属不清的土地因为各种形式的流转就更是纠缠不清，从而产生纠纷。
（二）合同纠纷。在土地流转过程中，虽然政府有完善的《土地法》和《土地承包合同法》，但在农村基层组织的土地流转承包过程中，操作不规范的现象较普遍。有些村民竟然是通过口头协议或经过中间人的方式来确定承包（或转包）合同，这种违规操作，为以后的纠纷埋下了伏笔。例如，农安县新农乡西窝铺村农民吴某，在2002年以每公顷1000元的价格先后承包了
（三）占地补偿标准不统一引起纠纷。首先占地补偿价格不统一。由于目前还没有出台《土地法》实施细则，对用地补偿只是进行宏观上的调控，所以，各地的补偿价格不统一，而且相差悬殊，造成土地拥有者心理不平衡和矛盾的产生。其次，征地补偿标准多是以小的行政区域确定，有的是以乡镇为单位，还有的以行政村为单位，以至于造成房挨房，地靠地的补偿标准都不一样，百姓因此反响很大，尤其是城区和近郊区的菜农、水田区的农民反响尤为强烈。
（四）集体的预留（机动）土地在流转发包中出现纠纷。二次承包后，许多村社集体还都留有部分预留地，在这些预留地的发包上，成为农村土地纠纷又一个焦点。有的村社在发包程序上不合理，没有召开村民大会或村民代表大会讨论通过，只由村部分领导做出决定。此外，由于一些村干部在承包过程中掺杂个人因素，使得预留土地承包合同中的价格和年份明显不公平，引起农民不满。
（五）土地补偿款挪做它用引起的纠纷。按照国家的有关规定，土地补偿款必须要发放到每个农民手中，不得作为它用。但是个别地方的补偿款发生了被非法挪用、占用、挤用情况，如：扣取修路以及其它费用等，农民为此反映强烈。
四、导致农村土地流转出现纠纷的原因
农村土地使用权的流转，关系到农民的切身利益，关系到农村土地资源的使用效率，也关系到农村城市化进程及“非农经济”的发展。从目前存在的问题看，出现纠纷的原因主要有以下几点：
（一）一些土地流转行为具有自发性和随意性，政府的引导、规范和必要的行政推动有待加强。比如吉林省目前对农村的土地流转工作，还没有一个统一的、比较规范的指导性意见，在流转方式、农民利益补偿等方面，基本是由各乡村委员会甚至个别负责人来自主决定。有的地方为了招商引资，引进项目，不惜压低土地收益，竞相降价，恶性竞争，低价甚至无偿出让土地，不仅造成了集体资产的流失，而且严重损害了农民的利益。
（二）有的农村基层组织对于土地流转和使用，缺少长期规划，如：土地征用随意性较大；土地使用效率低，存在诸多的短期行为，这些都在一定程度上造成土地流转及管理上的混乱。
（三）在推行农村种植业结构调整中，有些基层干部不顾当地的实际情况，搞形式主义，提出各种不顾农民利益的做法，用剥夺农民利益的方式，强迫农民不计经济效果的进行土地流转，推行所谓的区域化种植和规模化经营。
（四）出让土地后，部分农民生活无保证，合同权利义务不明确，履约率低，存在不同程度的欠费现象，造成土地纠纷。此外，还有部分失地农民，因为缺少就业、保险等基本生活保障，形成实际意义上的无业游民，给社会产生了新的不安定因素。
五、几点建议
实行农业税免征和粮食直补后，广大农民视土为金。因为承包的土地面积有限、地理位置固定、不能随意增加等特点，使土地问题成为目前乃至今后农民关注的热点和焦点问题。因此，对于农村土地承包纠纷问题，绝不能掉以轻心，并应及时解决。
（一）采取多种形式，对广大村民进行《土地法》和《合同法》的普法宣传工作。加大“十一五”普法力度，让老百姓知法、懂法、守法。对有关土地的纠纷，要通过正常的法律诉讼途径来解决问题。同时，要加强农村基层组织人员的法律培训工作，以便更好的充分发挥村民自治组织的力量，通过村民委员会与村民之间进行沟通和调解，把问题尽量消灭在基层，避免矛盾的激化和扩大。
（二）严格执行土地法和合同法。对出现土地流转纠纷的问题，土地部门要及时进行立案调查，并提供准确的调查结果，然后由政府进行行政仲裁。对土地纠纷行政仲裁不服的人或组织，可以直接进入司法程序进行处理。
（三）充分发挥土地纠纷仲裁机构的作用。近年来，为了解决农村土地流转中产生的纠纷，吉林省各地都陆续成立了土地纠纷仲裁机构，解决了很多起土地纠纷事件，有效的遏止了矛盾的升级和事态的扩大。公主岭市农村土地纠纷仲裁委员会自2005年10月成立至今，两年时间里为当地农民解决了130多起土地纠纷。各地仲裁机构的工作，在很大程度上帮助农民解决了关乎生计的实际问题，也使农民逐步学会了用法律手段来有效地保护自身利益，同时，也维护了社会的稳定。
（四）政府要尽快制定和出台有关土地征用和流转的实施细则。让土地征用工作有法可依，严厉打击非法占用土地和严重扰乱土地征用市场的不法行为，要制定合理的土地征用补偿方法和补偿标准，对不同用途的土地要制定不同的补偿的标准和补偿方法，对流转的土地要严格执行合同法的规定，完善承包的手续和程序，加强土地流转的合法化，从源头上解决土地流转和土地征用中容易发生的问题和矛盾。
（来源：国家统计局吉林调查总队）
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