工人日报：36种问责情形何以真正落实？

　　

　　背 景

　　“媒体曝光的事件可作为问责事件的来源。”日前，一则发自哈尔滨的消息引发全国多家媒体的广泛关注。

　　行政问责机制引入媒体监督是一种创新，如何将其与体制内自我监督形成有效互动，值得探索。

　　3月15日，包含这条规定的《哈尔滨市行政问责规定》开始正式实施，这是哈尔滨历史上第一份行政问责规定，同时也是新一届哈尔滨市政府上任后出台的一号文件。

　　36种问责情形艰难出炉

　　问责规定最后一条指出，该规定实施之后，哈尔滨市政府2007年8月25日发布的《哈尔滨市行政机关领导干部问责暂行办法》同时废止。

　　从“领导干部问责暂行办法”到“行政问责规定”，一个最明显的变化是，行政问责范围扩大了。

　　“过去是只对官员问责，现在不仅对官员问责，对一般工作人员也要问责。”哈尔滨市人民政府法制办政法文卫立法处处长吴爱民说，做这样一个调整主要考虑的是，面对群众最多的是一般工作人员，他们的行为对公共利益和群众利益影响比领导干部更加直接。

　　哈市政府此次推出的“问责规定”强调可操作性。什么情况应被问责、问责行为如何启动、不同层面人员问责方式有哪些区别？对此，问责规定都有详细规定。

　　从“增强可操作性”角度出发，问责规定从决策违规、执行不力、管理不善、行为失范四个方面规定了36种问责情形，这其中有7种情形需要对行政机关的领导进行问责，18种情形需要对相关人员进行问责，5种情形需要对领导和工作人员进行双问责，6种情形需要对工作人员进行问责。

　　参与了问责规定制定、讨论、修改等各个环节的吴爱民说，问责情形的规定是整个立法中最困难、最纠结的环节。哪些情形应被问责、对哪些人进行问责、条文是写得详细一些还是简略一些都成为翻来覆去探讨的焦点。据介绍，规定制定人员先后参考了北京、上海、天津、南京等地的类似规定，问责情形一度从50多项减少到30多项又增加到70多项，最后落实为36项。

　　“起草、修改、讨论、主要领导审阅、下发各区县、市政府主管部门征求意见，问责规定制定是一个非常‘磨人’的过程。”用吴爱民的话说，29条规定，36种问责情形都是一个字一个字“抠”出来的。

　　作为新一届市政府的“第1号文件”，改善发展环境是其重要指向。该规定的出台，在吴爱民看来，源自“政府的自省。”

　　龙年农历大年初二，哈尔滨市新任市长宋希斌带领有关部门对市容市貌进行了明察暗访，大年初四召开会议，针对城市管理中存在的突出问题对多位区长和相关市直部门主要领导提出点名批评。

　　针对“办事效率低、不负责任、乱作为、不作为、伪作为”等阻碍城市发展的顽疾，宋希斌提出要“抓住不落实的事儿，盯住不落实的人，找出不落实的原因，追究不落实的责任”。

　　新一届市政府决定将今年“政风建设年”主题定为“学习行政问责、执行行政问责、落实行政问责”，在这样的背景下，《哈尔滨市行政问责规定》出台。

　　新闻报道可作问责来源

　　问责规定出台后，其中一条规定引发全国媒体关注：新闻媒体曝光的应当予以行政问责的事件可作为行政问责案件的来源。

　　针对这一规定，称赞者有之：“政府通过文件规定的形式，将媒体曝光作为行政问责案件来源，表明政府对舆论监督的信任和重视，不仅会受到群众欢迎也会受到媒体赞誉，更会提高舆论监督的信心和热情”， “这与一些地方政府对媒体的监督始终保持沉默，或者公然对抗打压，有着天壤之别。”

　　质疑者亦有之：“哈尔滨市此番将新闻媒体曝光确立为行政问责来源，打通了从曝光到查处问责的程序环节，当地一些部门和公务人员必然要设法向媒体及其主管部门施加更大压力，堵截可能造成某些人丢官的曝光报道刊出。换句话说，本来意在发挥媒体曝光作用的规定，反而可能起到适得其反的作用，违背了立法原意。”

　　针对各界对这一规定的评论，吴爱民表示，“新闻媒体曝光事件”是可以问责的八种案件来源之一，做出这项规定是希望加强外部的力量来推动问责的实施。

　　吴爱民进一步解释说，行政问责是一种行政机关内部追究责任制度，属于自体问责。有时考虑各种原因，行政机关领导不愿对本单位工作人员进行问责。将新闻媒体的报道列入问责案件大的来源之一，目的是希望借助外力来推动问责的进行，同时监督问责的进程，从而将异体问责和自体问责结合在一起。

　　据了解，为了保证此类问责案件来源的准确性、有效性，有关部门将时刻关注新闻媒体曝光事件，对媒体曝光问责案件在正式问责前会提前调查，经查属实后再启动问责程序。

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　　确保问责实效是难点

　　问责规定的36种问责情形能否真正落实，成为各方关注的焦点。

　　“根据要求，各单位将在‘问责规定’基础上制定各自细则，对问责规定进一步细化。”吴爱民说。

　　据了解，问责规定出台后，哈尔滨市各相关单位从自身实际工作出发，制定了问责细则。比如，哈尔滨市建委制定了“十不准”，明确了建筑领域工程招标、资质审批、安全监管、行政执法等关键环节的工作纪律；哈尔滨市工商局完善了联合检查监督、明察暗访、过错预防、考核评价等机制，并将明察暗访工作常态化，采取交叉暗访、交叉检查等多种形式扩大暗查范围和增加频次，重点对群众办事窗口、行政执法及企业、群众反映强烈的问题进行检查，充分发挥暗查的监督作用。

　　为了确保“问责规定”在实际应用中能得到贯彻落实，减少阻挠阻碍因素，哈尔滨市委副书记、纪委书记姜国文还特意加了一条：被调查人员或者被调查行政机关领导阻挠或者干预行政问责案件的调查、处理，情节严重的，检查机关或者行政机关行政问责机构可提请政府或者有关机关依照相关规定处理。

　　不过一些业内人士对于新出台的行政问责规定仍保持“审慎”乐观。

　　黑龙江大学法学院副教授吕艳辉认为，哈市此次出台的行政问责规定，有较强的现实针对性，而且很注意问责过程规范化程序化，并尊重被问责人的申诉权利。这些都值得肯定。

　　不过吕艳辉同时指出，新的行政问责规定总体仍与我国目前行政问责主要方式一致，以行政机关内部追究责任制度为主体，仍属同体问责。这种问责内部行政性较强，独立性和中立性不足，其处理结果公正性和权威性难以保障。因此，要想保证问责效果，今后还应加大包括媒体监督在内的异体问责制度建设，并由人大出台更高层次的立法，将同体问责和异体问责都予以规范，才能更好地保证问责规定真正落实到位。

　　视点

　　全程控制才能确保有效落实

　　曲文勇,黑龙江大学政府管理学院教授

　　问：您怎么看此次出台的问责规定？

　　答：政府既是权力的执行者，也是义务的承担者。此次出台的问责规定表明哈尔滨市政府提高行政管理效率、强化公务员队伍制度化管理的决心。各级行政部门和公务员应通过学习了解这一规定，不要让其流于形式。问责一定要有针对性和持续性。此外，对问责而言，自身监督之外还要有社会监督——媒体监督、网络监督、社会团体、社会组织的监督。只靠自身监督而没有社会监督很难达到理想效果。

　　问：如何更好地落实规定？

　　答：问责规定应属最终结果控制。首先要做好预先控制，就是按照这个规定对公务人员培训，然后是过程控制，就是在执行过程中发现一些问题，然后修正、参考或是调试这个规定的执行程度。

　　政府有关部门需在预先控制、过程控制环节下功夫，先了解公务人员素质、状态，对其进行培训学习，让他们了解规定的核心价值、精神，维护社会管理的有效性，把出现的问题消灭在过程中，将违反条例的事情先控制住。大家都遵守规定才是最终目的。

　　问责规定的贯彻实施可以给社会良性运行带来健康的状态。要让全社会都知晓它、执行它、监督它、完善它，这样才能达到预期目标，社会才能良性健康发展。

　　视点

　　同体问责应与异体问责相结合

　　吕艳辉，黑龙江大学法学院副教授

　　问：如何评价哈市此次出台的行政问责规定？

　　答：此次哈市出台的行政问责规定，有较强的现实针对性。实践中，一些行政公务人员责任意识淡薄，在履行职责过程中既有滥作为，也有不作为，除了领导者的领导指挥不力以外，广大群众接触最多、感受最具体的是那些直接打交道的一般工作人员的不合法、不合理公务行为。此次哈市出台的行政问责规定在问责事项、问责对象的规定方面都有明确回应，并注重问责过程规范化、程序化，尊重被问责人的申诉权利。

　　因此，推行实施这一规定是对民意的尊重，有利于鼓励民众对政府及其工作人员的公务行为进行有效监督，有利于强化公务员的责任意识，有利于提高政府行政效率。

　　问：此次行政问责规定还存在哪些不足？

　　答：在肯定此次行政问责规定的同时，还应看到，与我国目前行政问责的主要方式一样，此次行政问责规定仅是同体问责，是一种行政机关内部追究责任制度。这种同体问责的内部行政性较强，独立性、中立性不足，其处理结果公正性和权威性难以保障。因此，我建议在今后的实践中加大包括媒体监督在内的异体问责制度建设，并由人大出台更高层次的立法，将同体问责和异体问责都予以规范。(本报记者 张世光 本报实习生 杨海全)

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