美国执行WTO争端解决机构裁决状况研究

　　一、引言

　　众所周知，美国作为WTO最为重要的成员之一，是WTO争端解决机制最为积极的使用者，同时也是被诉案件数量最多的成员。自WTO成立至今，美国被WTO争端解决机构（Dispute Settlement Body，以下简称DSB）裁定有37个案件违反WTO相关规则，从而对美国做出败诉裁决。分析这37个案件的执行情况，可以很好地反映出美国对于WTO及争端解决机制的态度。

　　本文试图说明，首先，WTO争端解决机制对于维护世界贸易多边贸易体制的发展起到了非常重要的作用，而世界贸易多边体制也符合美国的根本利益，所以美国希望支持和维护WTO争端解决机制。其次，由于WTO争端解决机制的建立借鉴了美国法律体系的许多方面，所以从这个角度上说，美国对于WTO争端解决机制十分了解，运用也十分方便。但从另一个角度，由于争端解决机制作为一种公共物品，其他成员也可使用，通过这一工具来对美国违反WTO规定的行为提起磋商，要求美国对其违反WTO的行为进行修改。本文主要从美国与WTO争端解决机制关系角度出发，通过分析WTO及其争端解决机制对美国的作用及美国对其态度，并对美国贸易代表（United States Trade Representative，以下简称USTR）认定美国自WTO成立以来败诉的37个案件分别从时间跨度、涉案措施、执行情况层面进行研究分析，从以上层面整理得出美国对于争端解决机构所做出裁决的执行情况。而这些执行情况及结果，就很好地反映了美国对于WTO及多边贸易体系的真实态度。

　　二、文献综述

　　针对WTO对于美国的作用问题，有以下文章对于该问题进行过研究和探讨：Jackson[1]提出，在1994年通过《乌拉圭回合实施法》的时候，美国国会曾展开空前的大讨论，国会议员对于WTO协议尤其是刚性的争端解决机制是否可能危害美国的主权进行了空前激烈的争论。美国参议院多数派领导人甚至提出设立专门的委员会来审查WTO专家组报告的设想。针对美国对WTO争端解决机制的态度，屠新泉（2004）[2]认为美国对GATT/WTO的态度始终是以自身的利益和价值判断为出发点，美国在农业、纺织业、反倾销、301条款和争端解决机制等问题上有违贸易自由化原则的表现，充分说明了美国在国内贸易政治的权衡中认为需要保护国内产业时，从来都是不惜破坏或逃避GATT/WTO的规则。栾信杰（2008）认为美国对WTO争端解决机构的裁决并不满意。这在USTR对WTO争端解决结果的统计方式上既有明显的体现。而且在美国看来，WTO争端解决机制本身也有明显的缺陷。根据2002年USTR统计美国作为申诉方的57起争端中，有25起争端的解决是美国所满意的，满意率为44.0%，而在美国作为被诉方的67起争端中美国则只对其中19起争端的解决感到满意，美国的满意率仅为28.4%。这种低满意率主要源于专家组或上诉机构做出的“否定性裁决”。最后，DSB所做裁决与美国国内法律冲突时，美国的观点和态度问题，姜丽勇（2005）[3]认为美国国会最担心的问题主要体现在以下两个方面：自动通过裁决的争端解决机制是否对美国的国家主权，尤其是美国国会的立法权构成挑战及美国在争端解决机制参与中是否得大于失。美国贸易代表联邦公报（Federal Register）（2002）指出，“WTO争端解决机制提高了世界贸易环境。就美国的利益而言，其保护了美国所谈判的贸易协议中的美国各个行业的权利。”但对于WTO争端解决机制，美国国会是十分担心的。早在乌拉圭回合谈判结果送交美国国会批准时，国会中就产生了激烈的争论，其中包括担心WTO体制的加强和争端解决机制将约束美国运用国内立法的灵活性[4]。另外，对于美国对争端解决机构所做裁决的执行情况，Sharyn O' Halloran（2002）认为，美国对于WTO裁定的执行率大约为80%，这一比率比GATT时期63%的比率有所上升。但是，对于执行情况，其报告显示，有66%的案件是属于完全执行的，而13%的比率是属于部分执行的，21%的比率是属于完全不执行的。而且，完全不执行的案件通常是涉案金额最大的案件，例如钢铁案，外国销售公司案和软木材案。他指出，美国作为世界上最为富有的国家却有着最为糟糕的记录。穷国在针对一个诉讼失败的案例时，完全执行的比率是81%，而富国则为68%。这一差距比GATT时代要小，但是，比率差距仍然很大。他认为，世界贸易体系是倾向于富国（例如美国），并且只有当美国的利益符合裁决的结果时，美国通常才会对案件裁决结果予以执行。并且，如果美国继续该种做法，则会逐渐破坏WTO多边贸易体系的长期生存和发展。

　　三、美国与WTO及其争端解决机制相互关系探讨

　　（一）WTO与美国的关系

　　WTO的前身关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT）是由美国倡导发起的。美国在其后的八轮回合谈判直至WTO建立的过程中，美国始终扮演着世界多边贸易体系的倡导者和多边谈判的推动者。美国在WTO中发挥的作用及影响是十分重大，首任WTO总干事鲁杰罗在美国布鲁金斯学会主办的纪念全球贸易体系50周年的活动上，给予美国如下评价：“美国是八轮世界贸易谈判背后的驱动力”[5]，对于美国与WTO建立关系的客观评价表明，代表世界多边贸易体系的WTO对于美国具有重要作用，美国是WTO的支持者和领导者。

　　WTO建立和倡导的世界多边贸易体系和规则，对于世界上目前唯一的超级大国美国无疑具有不可忽视的根本利益。所以，美国是维护和支持WTO多边机制的良好运行及健康发展的重要力量。

　　从这一角度上说，在WTO 150多位成员中，美国的行为无疑会对整个WTO产生非常重要的影响，并且对其他成员产生不可忽视的示范效果作用。

　　（二）争端解决机制对于WTO的价值和意义

　　自WTO建立以来，其争端解决机制就一直在为多边贸易体制的有效运转提供重要保障，对WTO各成员贸易争端的顺利解决或调解起到了积极的作用。此机制是在GATT争端解决机制的基础上产生和发展的，其中最重要的就是乌拉圭回合（Uruguay Round）通过的《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures the Governing Settlement of Disputes,以下简称DSU）。

　　DSU共有27条和4个附件，就WTO争端解决之际的适用范围、管理运作、一般原则、基本方法和程序、建议与裁决的实施和监督、贸易报复、涉及最不发达成员的特殊程序、专家组的组成、职责和工作程序、常设上诉机构及上诉程序、多边体制的强化等问题分别做出了较为系统的规定。

　　众所周知，WTO争端解决机制是保证世界贸易多边体制顺利运行的重要工具。WTO前总干事迈克·穆尔（Michael Kenneth Moore）对WTO争端解决机制寄予厚望，将之称为“WTO皇冠上的明珠”。但不可否认的是，由于该机制做出的裁决对WTO成员没有强制约束力。所以，该机制的有效性就取决于WTO各个成员对于DSB做出的裁决是否进行执行及执行是否及时有效。

　　（三）美国对WTO争端解决机制的态度

　　WTO争端解决机制是多边贸易体制的重要支柱。美国作为世界上目前最大的进口国和全球经济的主要推动者，是WTO争端解决机制使用最频繁的成员。WTO相比于GATT，给美国提供了更多的有利条件。WTO的条款覆盖了更多符合美国利益的领域：如技术贸易壁垒、知识产权保护、农业和服务贸易等。并且，WTO给美国带来的最有利之处是：用来执行这些规则的争端解决体制大大降低了美国求助于单边报复措施的需要，并减少了美国和主要贸易伙伴之间出现紧张的状况，这对于美国外交政策的执行，起到了非常有利的作用。而在GATT时期，由于争端解决执行程序的不完善使得这种多边体制的维护受到很大冲击。美国面对十分棘手的双边贸易关系问题，比如与欧共体关于共同农业政策（Common Agricultural Policy, 简称CAP）数不清的双边摩擦以及与日本关于其紧闭的国内市场等问题，通过双边关系来解决这些贸易问题事务极端棘手且成本高昂。

　　然而，这个争端解决活动的“领头羊”却因怠于履行DSB作出的裁决，而屡屡遭到其他成员的职责。美国对DSB的裁决的拖延执行，严重地损害了争端解决机制的权威性和公信力，也成为其他WTO成员指责美国双重标准的理由。为什么会产生这种矛盾现象呢？

　　Robert Z. Lawrence（2002）认为[6]，美国不时被DSB认定违反WTO的规则，这固然可以归结为美国对条约协定表述本身的理解存在差别，但美国仍然负有故意忽视义务的责任。在面对WTO通过有关不利于美国的案件决定时，国会通常会质疑WTO的权威而不是质疑美国行为的合法性。

　　自从WTO争端解决机制出现以来，美国与贸易伙伴之间的争端通常会依赖于WTO协定而不是付诸于单边贸易制裁。当然，争端解决机制并不能解决所有出现的争端。即使通过报复，也限制了报复的范围，WTO起到了阻止成员间发生矛盾的机率并使得整个贸易体系整体免遭损坏。

　　这种从双边到多边法律措施的转变，使得贸易体系合法性得到巩固，并降低了双方花费在政治及经济上的不必要成本，尤其有利于阻止贸易保护主义势力的蔓延。并且，在美国处理与其主要的贸易伙伴（例如欧盟、日本、中国、印度及巴西）的关系时，由于这些贸易伙伴并没有与美国签订自由贸易协定，争端解决机制在此发挥了重要的作用，例如，美国与加拿大、墨西哥的双边贸易摩擦，即可在北美自由贸易区（North American Free Trade Area, 以下简称NAFTA）框架下进行磋商解决，也可在WTO争端解决机制中进行解决。也证明了这样一个事实，即争端解决机制已变成一项对美国十分重要的有效工具，以用来维护其贸易利益。

　　同时，由于WTO争端解决机制法律体系在建立上，借鉴了美国法律体系的许多方面，美国对于争端解决机制的法律体系十分了解，使得美国能够熟练应用该机制来起诉其他成员；但是争端解决机制作为一种公共物品，其他成员也可以应用，通过这一工具来对美国违反WTO规定的行为提出反对意见和声音。美国对于败诉案件的执行情况，就将很好地体现美国对于WTO争端解决机制的态度。

　　四、美国执行WTO争端解决机构裁决案件实证研究

　　（一）美国参与GATT/WTO争端解决情况概要

　　美国在GATT时期作为申诉方的案件共有81起，占所有诉讼案例的34%[7]。作为被诉方的案件共有65起，占案件总数的27.3%[8]。Broek（2002）[9]的统计表明，美国在GATT时期遵守裁决的情况是：64%全部执行，7%部分执行，29%根本不执行。

　　自WTO成立至2009年3月7日,根据WTO统计美国作为被诉方的争端解决的案件共有105件，占争端解决案件总数的26.9%[10]。美国作为申诉方的争端解决案件共92件，占案件总数的23.6%。美国是最频繁使用WTO争端解决机制的成员，同时也是被诉次数最多的国家。美国是争端解决机制使用最多的国家，这主要与美国在国际贸易体系中一直以来的领导地位和及其法律文化有很大关系。同时，也说明美国积极倡导应用WTO争端解决来解决国际贸易争端解决问题，表明WTO争端解决机制的实施符合美国的长远及整体利益。但同时，争端解决机制作为一种公共物品，同样也被其他成员积极应用，这使得美国也有着最多的被诉案件数量。

　　（二）从成员角度分析争端解决案件情况

　　WTO成员对美国提起磋商请求的案件数量方面，体现了如下特点。首先，欧盟无论作为起诉方还是被诉方，均排在第一位。这不仅反映了欧盟与美国紧密的双边贸易关系，同时，也反映了欧盟与美国作为WTO的超级成员，彼此对双方贸易体系及法律的了解程度都较高、诉讼能力也较强。其次，无论是作为起诉方还是被诉方，欧盟、加拿大、巴西、日本、印度、韩国、阿根廷均排在案件数量前十位。这反映了这些成员与美国的双边贸易关系的密切程度。第三，中国在美国起诉其他成员案件数量方面，排在第2位。这也反映了中国加入WTO后，成员间的双边贸易关系更为加强、同时贸易摩擦也随之增多。

　　表4.1 美国被诉及起诉案件数量统计表

　　资料来源：www.wto.org, March 7, 2009.

　　（三） USTR对美国参与争端解决案件的分析研究

　　1．选用USTR分析作为判断标准的原因

　　DSB做出的案件裁决属于客观裁决结果。不同的成员由于所处角度不同，对于案件裁决可能会产生不同看法。本文以下将从USTR 的公布的材料，来分析判定胜负的结果，以便于本文进一步进行分析。

　　USTR是制定贸易政策的美国政府机构，属于直属总统的办公厅。贸易代表的职位（最初由1962年贸易延长法规定设立，部分旨在于外交部与商务部之间规定权限方面达成妥协）最先称为“特别贸易代表”，或“STR”。随后几十年里，该办公室对于美国贸易政策所具有的作用日益重要。在“1974年贸易法”中，国会将美国贸易代表这一职位提升到内阁成员的地位。这是极少数没有部长头衔而具有如此地位的官员。该官职也等于大使级。美国贸易代表办公室通常负责许多拟定贸易政策与美国政府谈判立场的跨机构委员会，包括关税税则委员会（TSC）与部长级贸易政策委员会（TRC）。

　　选用USTR统计结果作为分析标准的主要原因是：“1988年综合贸易及竞争法案也包括了对301条款的修改，这些修正案有以下目的……将处理诉讼的责任由总统转给美国贸易代表（USTR）。”[11]所以，从这个角度上来讲，USTR对于案件是否败诉的判断基本可以认为是代表美国的标准。所以本文以此作为分析标准比较合理。

　　2．美国参与争端解决情况分析

　　USTR对美国作为申诉方和被诉方的争端案件分为七类进行统计，进行动态监管。

　　截至2009年2月17日，美国作为申诉方共提出88个申诉案件（81件单独提出，7件与其他成员共同提出），63件已完成（包括2件部分完成）；4件与其他案件合并；4件处于上诉阶段；19件处于上诉前磋商阶段或近期沉寂阶段。

　　表4.2 美国作为申诉方对争端解决案件的执行情况表

　　资料来源：www.wto.org, March 7, 2009.

　　作为被诉方，共有128件案件（113件独立提出，15件共同提出），72件已经结束；26件与其他案件合并；4件处于上诉阶段；26件处于上诉前期或近期沉寂阶段。

　　表4.3 美国作为被诉方对争端解决案件的执行情况表

　　资料来源：www.wto.org, March 7, 2009.

　　根据以上统计，美国作为被诉方在核心问题上被USTR认定不占优势的案件有37个，占所有被诉案件比例约为36%；而美国作为申诉方被USTR认定在核心问题上胜诉的争端有32个，占所有申诉争端的比例约为37%，比例几乎相当。这说明，一方面，WTO争端解决机制对美国贸易利益的维护是十分有效的。但另一方面，争端解决机制作为一种公共物品，其他成员方也可以应用，通过这一工具来对美国违反WTO规定的国际贸易行为提出反对意见和声音。

　　五、美国被裁决败诉案件研究分析

　　对于美国被诉且在核心问题上被USRR认定不占优势的37个案件[12]，本文以下将从时间跨度、申诉成员、涉案措施及执行情况角度分别进行研究，试图通过分类、观察、比较得出一定的结论，并对美国执行案件进程进行进一步深入分析。

　　（一）时间跨度分析

　　以申诉方提出磋商，直至DSB裁决被完全或被部分执行、或被允许报复、或双方达成协议谅解，这期间的持续时间来计算，通常时间跨度均在1年以上。最短的时间跨度为印度诉美国关于针织羊毛衬衫进口的过渡期保障措施案件（DS33），时间跨度约为8个月。时间跨度最长的为欧盟诉美国关于“外国销售公司”税收待遇纠纷案件（DS108），其实该案可追溯到GATT时代。对于美国岁入法第921-927节，欧盟自1997年11月18日提出磋商请求，到2004年3月1日开始对美国实施大规模的报复性制裁[13]时间跨度为6年零4个月。在2004年11月5日，欧盟对美国的《2004美国工作创造法案》（“the American JOBS Creation Act of 2004”，以下简称“JOBS法案”）提出磋商请求。该法案于2004年10月22日生效。但欧盟认为，该法案虽致力于执行DSB对于该案的建议和裁决，但是却没有能够达成此效果。特别是，欧盟认为“JOBS法案”的101节包含着过渡性条款，该条款允许美国出口商继续从“外国销售公司法案”中获利。所以很难说美国通过修改法律从而执行了DSB的裁决。

　　从以上USTR认定美国败诉的37个案件，在时间跨度方面进行分析，可以得出以下结论：通常情况下，涉及美国的法律修改的案件的时间跨度均较长，执行通常也非常困难。例如：欧盟诉美国版权法110节（DS160），从欧盟提起诉讼到美国与欧盟达成暂时性安排，时间跨度为5年；日本、欧盟诉美国1916年反倾销协议（DS162、DS163合并）的时间跨度前后约为5年；欧盟、日本等11国诉美国“伯德修正案”（DS217、DS234合并）的时间跨度前后约为4年零8个月；欧盟、日本先后对美国的归零法及日落复审制度反复提起诉讼磋商，前后多达数十年（DS294、DS322、DS350）。而涉及美国行政措施方面的案件，通常时间跨度相对较短。例如欧盟诉美国热轧铅铋碳钢产品的反补贴措施（DS138）时间跨度约为2年，欧盟诉美国对部分产品采取进口关税措施（DS165）时间跨度为1年零8个月，欧盟诉美国麦麸保障措施（DS166）时间跨度为2年；韩国诉美国关于不锈钢板的反倾销措施（DS179）时间跨度为2年零1月；澳大利亚、新西兰诉美国羊肉保障措施（DS177、 178合并）时间跨度为2年零4月；但同时，也并非没有时间跨度较长的情况出现，如日本诉美国关于热轧钢板反倾销案件（DS184）时间跨度前后大约有5年。但总体来说，时间跨度较短的案件占较大多数。

　　5.1 败诉案件时间跨度分类表

　　根据以下材料整理得出：SNAPSHOT OF WTO CASES INVOLVING THE UNITED STATES, Updated: February 17, 2009，www.ustr.org；www.wto.org，March 7, 2009.

　　（二）申诉成员分析

　　将37个案件按照成员进行分类整理，出现结果如下：首先，发达国家成员提出案件数量通常比发展中国家成员要多，其中欧盟更是多达参与提起15起案件，占37个案件总数比率高达40.6%。这说明欧盟对WTO争端解决机制的熟悉程度较高，同时欧盟对于美国的司法体系的了解甚多及欧盟与美国的大量贸易往来从而产生大量贸易摩擦。加拿大、日本、韩国均为5起。而发展中国家成员的案件提起比率要比发达国家成员整体案件数量少很多。最多的为巴西4起，占全部案件发生比率的10.8%。

　　表5.2 诉讼成员案件数量及执行率情况

　　根据以下材料整理得出：SNAPSHOT OF WTO CASES INVOLVING THE UNITED STATES,

　　Updated: February 17, 2009，www.ustr.org；www.wto.org，March 7, 2009.

　　（三）涉案措施及执行情况

　　美国被诉并被USTR认定败诉的37个案件中，有15个涉案措施为美国相关法律。通过修改美国法律来执行案件裁决的仅占4个，而双方通过相互谅解达到对案件的部分执行的有4个，不执行的有6个，另外，有1个案件处于正在审理阶段；涉案措施属于行政措施的有22个，其中多达15个执行DSB的裁决，有5个通过相互谅解部分执行，没有不执行而获得报复的现象出现，正在进行审理的案件有1个。通过以上分析可以得出，涉案措施为法律的案件数量虽然比行政措施要少，但该类案件的不执行情况要远远大于后者。

　　表5.3 美国败诉案件执行情况分析表

　　根据以下材料整理得出：SNAPSHOT OF WTO CASES INVOLVING THE UNITED STATES,

　　Updated: February 17, 2009，www.ustr.org；www.wto.org，March 7, 2009.

　　总体来说，对于DSB建议和裁决的执行，往往涉及到不同等级的法律或者政策的调整。具体来说，大致可以分为贸易措施的调整、法规规章的修改、法律修改[14]。其中，最为容易完成的是对贸易措施的调整，由于这类修改过程比较简单，所以案件的执行都会比较简单容易。其次是对法规规章的修改，对于反倾销案件，是由美国商务部和国际贸易委员会根据其职权分工就是否存在倾销幅度和损害来做出最终裁决的。因此，对这些裁决的执行调整也较为容易。例如韩国诉美国不锈钢板反倾销案（DS179）, 厄瓜多尔诉美国虾产品反倾销案件（DS335）, 墨西哥诉美国产油国管状产品反倾销案（DS282）。对于保障措施案件，则是根据USTR的建议而决定是否最终采取救济措施，这仍属于政府行为，也较容易执行, 例如欧盟诉美国麦麸保障措施案（DS166），韩国诉美国循环焊接碳质线管保障措施案（DS202）, 澳大利亚和新西兰起诉美国羊肉保障措施案（DS177, DS178）, 美国钢铁保障措施案（DS259，DS252，DS248，DS249，DS251，DS258，DS254，DS253）。但如果涉及到美国法律的修改，一般须由国会批准。而从美国的案件情况来看，涉及到这类情况的案件的执行大部分都会比较困难，其原因正是由于国会阻止而导致DSB的裁决迟迟不能执行。例如欧共体诉美国外国公司销售待遇案（DS108）、欧盟诉美国归零法案（DS294）、日本诉美国归零法与反倾销日落复审案（DS322）、欧盟诉美国归零法（Ⅱ）（DS350）、欧盟诉美国版权法第110节（DS160）、欧盟等11成员诉美国综合拨款法第211节（DS176）。

　　六、结论

　　通过以上对美国与WTO争端解决机制之间的关系进行详细分析，对美国参与WTO争端解决机制裁决的案件进行统计归纳，特别是对USTR判定美国被诉且在核心问题上被判败诉案件的执行情况进行进一步分析可得出以下结论：

　　首先，美国是GATT/WTO多边贸易体制的倡导者和建立者，美国对于GATT/WTO多边贸易体制是赞成和维护的。美国对于WTO争端解决机构所做出的裁决是尊重的，这反映在美国对于WTO争端解决机制所做出裁定美国败诉的案件大多都予以执行。

　　其次，当涉及到需要修改美国国内法才能执行争端解决机构所做出的裁决时，由于美国国会的强硬立场，美国对于该种案件往往都会迟迟不予执行。对与WTO义务相冲突的国内法律条款的修改或废止往往十分困难、时间过程旷日持久。从而可见，美国在面对只有修改美国国内法才能执行DSB裁决时，通常会将国内法放在高于WTO的地位。