城市新区基准地价编制的几点建议——以大连市普湾新区为例

随着第二轮的城市化建设的热潮，设立城市新区已经成为城市扩张中主要的空间策略，在城市新区的基准地价编制过程中，如何有效发挥基准地价的政策优势，科学合理地培育和引导新区的土地市场，保障城市新区建设的顺利推进面临着一系列的技术难题和工作困惑。

城市新区的用地特征与编制难点

目前，全国范围正在兴起“第二轮城市化”热潮，由于地区经济社会发展的不均衡，当西部地区正处于加速工业化进程时，中部地区已进入了工业化中期，而沿海发达地区已经开始步入后工业化时期，汇总各地区的发展规划和建设动态，可以看出，尽管每个地区经济发展阶段不同，但城市化发展的策略却有一个共同点，就是“新区战略”。

“新区战略”就是跳离原先的主城区范围，选择一些土地取得成本相对宜控的区域，围绕着某个发展主题，如新兴产业聚集区、大学城、软件园等，进行大规模的建设。这种空间的发展模式，一般是由当地市级政府主导，同时也有一些是由省级政府基于全域均衡发展的政策考量参与推进的，有的甚至上升为国家战略。

城市新区在用地方式上和空间组织形式上有着自身的特征，以辽宁省大连市普湾新区为例:

大连普湾新区距离原主要城区70公里，处于原先金州区、普兰店市和瓦房店市三个县级辖区的交界处，以普兰店湾为中心汇合而成，三个县级市(区)各分割出两三个乡镇并入新区中，而划进来的这些乡镇原先都处于各自辖区的末级土地级别范围内。

普湾新区处于海湾地区，水系丰富，土地相对平坦，农地质量相对较高。该区域的产业主体为种植业和水产养殖业，在乡镇建成区范围分布一些镇级规模的实体产业，总体上人口稀少，居住和产业区都不集中。由于集体产权的模糊性和不完整性，沿交通主干线及城乡接合部散落一些“非正式开发”的地产项目。

在土地利用方式上，普湾新区呈现以下特征:土地产权多样，包括国有建设用地，集体建设用地，集体农用地等;建设用地分布分散，不成规模，土地利用的集约程度低;农用地质量优良、覆盖范围广，基本农田的分布格局对建设用地的扩张有空间限制。

由于城市新区在空间等用地方面的特征，对基准地价编制产生多方面的影响:区域发展定位的不确定性，使得总体规划方案始终处于调整变动中，土地利用方向和利用强度具有明显的过渡性和动态性，不利于选择确定的评价因素进行土地定级;由于城乡二元的社会组织模式，使得集体土地和国有土地在市场流通方面的限制不同，如何设定统一的地价内涵，并入一个价值体系中，需要探索研究;市场信息缺乏、零碎，而且并未形成地区性的价格传导机制，另外由于土地利用以混合用途为主，使得土地的级差收益测算难以满足统计上的要求;城市新区的推进以政府投资为主，基于“土地财政”及地方政府的融资需要，也包括招商引资的压力等缘由，新区的市场性地价与政策性目标地价不一致，容易诱发行政干预基准地价现象。

这些问题一部分是属于技术层面，另一方面是属于体制和机制层面的，不论哪个层面上的问题，应该将思考和解决方案补充完善进现有的编制技术规程中，作为国土资源管理、区域发展规划和经济调控等方面的重要参考。

依据新区特点明确编制目的，开展适宜性评价与关联性空间分析

2001年发布的《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》，对建成区的土地分等定级以及对规划区的分等定级都做了相对明确的规定，对城市新区的基准地价完全可以依据这两个技术规程进行编制，但由于城市新区的特殊性，必须对编制过程中涉及的重点问题做出分析判断，并制定相应的技术处理方案。

首先，依照新区的特点，明确其基准地价编制的目的。新区的土地利用有很大的可塑性，在建设初期，能通过对空间进行综合评价，从资源、生态、环境等约束方面划定可建设区域，强化基准地价对科学划分空间功能区的引导作用。城市新区建设的特殊性，决定了新区政府对土地资产价值的高企期待，尽管在新区起步阶段，由于招商引资压力，对引导性项目在地价标准上体现一些政策优惠，但相对于建设资金的融资压力，尤其是国家对地方债融资渠道的政策挤压，使得新区政府创造“价值高地”的冲动始终存在，要保持客观的土地资产价值尤显重要。

其次，应当对建设用地进行适宜性评价。相对于建成区土地的利用，城市新区的土地更多地体现为利用方面的多样性，尤其是由多个传统行政辖区组成的城市新区中，“全面开花”的多点建设现象表现突出，各自为政，没有任何关联性的规划约束。在这种情况下，如果完全拘泥于原先的“跟随式”定级的编制模式，将无助于发挥基准地价指导作用，应该在编制之前，通过对建设用地的适宜性评价，从土地利用可行性上，对城市总体规划方案进行分析和修改建议。在大连普湾新区的基准地价编制中，我们主要选择可建设用地密度、路网密度、坡度宜建程度、水系分布、农田质量评价等几个方面对建设用地的适宜性进行了评价。

再其次，应当开展市场关联性的空间分析。城市新区在建区之前，大多是按乡镇政府所在地，以点状扩张方式各自开发建设的，各点之间的关联主要是通过交通走廊、行政隶属关系等方式建立起来的，但这种关联关系很脆弱，而且不稳定，不利于形成土地市场的价格联动关系。在基准地价编制前，应将这些点找出来，并结合一些主导因素建立关联关系。

在大连普湾新区的基准地价的编制中，我们首先依据原先的城市规划和现状发展，划定了若干个地价增长点，然后根据现有的空间关联条件，考虑总体规划中的大型基础设施设计方案、功能区分布等，从空间上划定了四块地价关联区。地价关联区的分析结果直接用于定级单元的分值调整、地价标准的内插计算和后续的基准地价监测点的布设。

应视为公共政策，采取社会化、专业化模式

目前，在城市新区，基准地价所担负的任务已不局限于国土资源管理部门，基准地价的编制和管理，还涉及区域空间发展规划及宏观经济调控。迎合国土资源管理领域正在进行的“顶层设计”课题，针对城市新区的基准地价的编制工作提出如下建议:

将基准地价作为国土资源管理的一项公共政策，而不仅仅是技术性的价格指引。基准地价是对城市空间的经济性评价，在评价过程中所依托的因素都是现行发布的有强制执行力的政策规章，虽然基准地价中要客观反映市场状况，但毋庸置疑的是它也同时对市场有引导、规范和示范的作用，它的政策特征已在近几年的宏观调控和一系列国土资源政策中充分体现。既然是公共政策，就应该从编制目的、编制方式、编制程序及后续的应用评价等方面进行设计和管理。

基准地价要参与到城乡规划、经济社会发展规划及专项规划编制过程中。城市作为经济发展中重要的空间组织形式，一直在发展完善，但由于城市发展过程中的复杂性，尤其是我国现在正处于经济转型期，一系列的经济、社会、行政体制问题交织在一起，城乡规划的缺陷在近几年也屡遭诟病，鉴于国土资源管理任务的艰巨和市场经济发展的需要，基准地价应改变传统的跟随性评价，而应将基准地价对空间的经济评价成果及时反馈到城乡规划方案中。

基准地价的编制应采取社会化和专业化模式。目前基准地价的编制主体为各级土地管理行政部门，由于目前的行政管理模式，决定了基准地价不可避免地要受到行政干预，这在新区的发展中更是难免。通常情况下，产业用地由于招商引资的需要，需要降低地价，而在房地产开发中又希望高地价带来高收益，同时，在政府主导的土地融资中，人为地提高地价，非常不利于土地市场的正常运行。

(作者：大连天石不动产顾问有限公司 赵吉禄)