如何进一步提高新时期的国土资源行政管理效能

当前，全国各地、各部门都在开展机关效能建设、创优争先等主题活动，这些活动的开展有效地促进了机关作风的改善，提高了行政效能，优化了发展环境，推进了依法行政。国土资源部门作为政府的重要职能部门之一，在经济社会发展中处于重要的特殊地位，特别是在当前，土地监管日趋严格，供需矛盾日益突出，因而抓好国土资源部门的效能建设，真正形成“规范、高效、便民”的国土资源管理运行机制，不仅是促进国土资源管理事业健康快速发展的有效措施，更是推动经济社会跨越发展的重要力量。

一、当前现状

近年来，各级国土资源部门紧紧围绕“保护资源更加严格规范、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加全面优质”的目标，持续开展机关行政效能建设活动，各级国土资源部门的办事效率明显提高，履职能力明显增强，工作作风明显转变，政务服务明显改进，各项工作全面推进，得到了党和政府的肯定和人民群众的好评。但在行政效能建设上，也还不容忽视地还存在一些问题，有些方面还反映得比较集中、强烈。

1、效能意识浅薄。一些干部职工自我学习与修养不够，思想水平跟不上时代要求，缺乏主动和创新意识，工作上被动接受，按部就班，凭经验办事，因循守旧，头脑中没有效能这个概念。有的“官本位”思想严重，习惯把群众看作是求人的对象，对群众申请办理的事项，总认为能给办就不错了，还谈什么特办快办，效能意识淡薄，与当今建设高效政府、便民行政的要求格格不入。

2、审批管理“三多”。随着国土资源管理法律政策的调整加强，国土资源取得的门槛越来越高，审批也越来越严格，在审批管理上有“三多”：审批程序多、审批资料多、审批前置条件多。如报批一宗项目用地，要牵涉到发改、环保、建设、规划、安监、林业、水利等多个部门的行政审核或审批；要进行安监、环保、地质灾害等多项中介服务的分析或评估；要经过县、市、省等有关部门的现场预审或察看，一宗地批下来，图纸、资料装订得要像出版几本书，时间少则几个月，多则上年甚至更长。

3、协调配合不力。个别单位分工太细，单兵作战多，形不成合力，企业办一件事，找了一把手，还要找主管，找了主管又要找具体办事员，办事过程复杂。有的单位主要领导一人说了算，事无大小一把抓，一般干部无事做，领导不在时，往往处于相互推诿、无人管理的状态，民主不够，集中有余。少数单位窗口协调一致性差，行政许可互为前置，群众办件无所适从，“一次性告知”亟待进一步规范。部门与部门之间协调、部门与政府之间的配合、企业与行政服务中心的衔接都不同程度地存“空隙”，协调不到位，配合不默契，造成管理重复、资源浪费、问题不能尽快有效解决。

4、提效资源闲置。近些年来，国土资源部门投入了大量的物力、财力，实施了以“金土工程”为主的信息化建设规划，相继开展了基本农田保护大调查、第二次土地资源大调查以及土地、矿产规划编制等众多的中心性工作，建立了较为健全的业务数据库系统，网络监管审批的平台也已搭建。这些成果对于规范国土资源管理，提升管理效能奠定了很好基础，提供了可行的途征。但目前来看，这些科技成果使用不多，特别是市、县基层，大部分处于闲置状态，没有发挥应有的作用。

二、原因分析

影响机关效能建设的原因是多方面的，既有客观方面的原因，也有主观方面的原因；既有软件方面的原因，也有硬件方面的原因。

1、从环境影响方面来分析。目前，我国正处在社会变革时期，干部职工的思想受到较大的冲击。党政机关常常处于各种利益关系的冲突和包围之中，干部职工也成了社会各种不良思想、不良行为“攻关”的对象，干部职工的思想趋于复杂，增加了机关效能建设的难度。同时，人员过多、职能交叉是造成机关人员互相扯皮，效率低下的根本原因之一。机构越改越大，人员越来越多，人浮于事，工作效率低。有的单位职能交叉，职责不清，往往“有利的争着做，无利的没人干”。

2、从思想认识方面来分析。一是理论素养不高。少数干部职工不学无术、理论功底浅，解决实际问题的能力差，拿不出思路和办法，要么照本本，要么凭经验，脱离实际，讲究不了质量和效率。二是一些领导干部对加强机关效能建设缺乏清醒和正确的认识，对效能建设抓得不紧，不能把业务与效能建设相融合，存在“一手硬一手软”、“一时紧一时松”现象。三是有些人遵循的是“利益至上”原则，为了个人利益而漠视或损害他人和社会的利益。一些人只讲索取不思奉献，只要权利不思责任，享乐主义、利已主义在内心潜滋暗长。从事公务不是追求奉献和效率，而是故意推诿拖延，索拿卡要。四是少数党员领导干部缺乏职业道德、社会公德、家庭美德，更没有牢固的严格自律的廉洁理念，不能把廉洁自律和勤政高效作为一种自觉行为。

3、从制度建设方面来分析。一是领导制度和工作机制不健全。一些单位对提升效能的措施和规定没有积极主动落实，往往处于等待、观望的工作状态；对效能建设采取敬而远之的态度，不是主动抓效能建设，而是害怕掉“帽子”被动抓。二是制度执行不力。为了小集体利益，不讲原则和制度，只求一团和气，明知不对，少说为佳。有利的就执行，不利的就变形；领导不批示不办，公事往往需要私办，制度的执行力受制于执行者的利益和情绪。制度规定的自由裁量权过大，赋予了执法者过大的空间，使得有些人能够借着合法的外衣滥用自由裁量权。三是监督机制不健全。监督检查多，但不少流于形式，效能责任追究方面少之又少；分配制度上存在平均主义，多劳不多得，少劳不少得，不劳同样得，效率高低也一个样，奖惩不严，没有形成竞争机制；政务公开工作力度不强，工作不规范，个别单位政务公开的内容、时间由“一把手”确定，体现不出监督的作用。

4、从法律政策方面来分析。从现行的国土资源法律法规和方针政策来看，有几方面的倾向：一是法律政策规定国土资源审批权力过为集中。1998年《土地管理法》修订后，土地征用、征收审批权上收到省级以上政府，基本农田审批权全部在国务院，收费权也同步集中到省以上，而国土资源管理大量具体事务却在县级以下政府及国土资源部门。审批权和收费权过为集中，导致基层报件审批工作过于烦琐，同时影响基层工作开展的操作性和积极性。二是国土资源法律法规和方针政策与相关法律法规衔接不是很好。如土地利用总体规划与城镇规划的实施中，经常出现碰撞；耕地保护方面，法律规定国土资源部门和农业部门有数量与质量管理的分工，在实际工作中，时有矛盾或脱节的现象发生。三是法律法规与方针政策要求不同步。政策上提出要实行世界上最严格的耕地保护制度，但从法律法规层面来看，其要求还远远没有达到“最严格”的要求，执法等有些方面还显得较为薄弱。以上倾向，也直接导致国土资源行政管理效能的提高。

5、从信息化建设方面来分析。 虽然经过多年建设，但从总体上看，一个全面支撑国土资源管理工作的完整的信息化体系还未完全形成，信息化建设中还存在诸多问题。一是系统整合、优化程度低。 由于系统之间缺乏有效的整合和优化，导致大量数据的重复输入、重复维护。缺乏统一的业务应用系统规划，各类业务系统独立开发，业务数据分散处理、分散存储，数据共享程度低。二是系统开发缺乏统一规划和指导，应用系统类型多而杂。这些年国土资源管理信息化方面建立的一些应用系统数据、功能彼此独立，未能形成整体化的系统。有些系统采用一些较简单、相对落后的开发模式，导致很多系统可扩展性差，后期扩展、维护困难，无法与新开发的系统衔接，制约了系统的集成应用。三是电子政务整体应用水平较低。政务管理和信息服务没有完全脱离传统手工作业的方式，国土资源信息系统没有发挥应有的作用。在系统应用中，工作人员的计算机应用水平、思想意识的局限性制约了应用系统的发展和推广使用，很多先进的、深入的功能得不到广泛的应用。四是矿政、地政管理系统之间缺乏有机联系，系统共享性差，难以实现国土资源业务一体化管理。

三、对策建议

随着经济社会的快速发展，国土资源的基础保障与支撑功能愈发凸显，这要求国土资源部门要紧跟形势，主动作为，为促进经济社会平稳较快发展提供有效的资源保障。

1、把基本点摆在加强干部教育管理上。首先是加强干部学习教育培训。要针对当前形式，注重干部学习的兴趣培育，优化干部学习的外部环境，激发干部学习的内在动力，加强对干部学习的自律和他律，切实提高干部的学习力，营造主动学习、竞相学习、终身学习的浓厚氛围，实现了干部教育由“要我学”向“我要学”的转变。要以需求为导向，以市场为手段，不断创新学习培训模式，切实增强干部教育培训的针对性和实效性。要通过不断加强干部的学习教育,增强机关人员的责任意识、服务意识和效能意识，提高干部推进工作的能力，提升服务发展的质量与效率。其次是要强化队伍管理。要建立竞争激励机制，全面完善与推行竞争上岗制、岗位试用制、政绩考核制、职位聘任制、末位淘汰制、重点岗位轮换制，以此改变机关干部只能上不能下、能进不能出的状况，改变机关干部吃“大锅饭”、当“太平官”的工作习惯和节奏，努力营造优胜劣汰的氛围，解决干好干坏、快干慢干一个样的问题，推动机关效能的全面提升。

2、把着重点放在制度建设落实上。当前，各个方面的制度体系都比较健全，但普遍存在内容过于原则理想，执行力不强；贯彻落实瞻前顾后，软弱无力的问题。主要抓好三个方面：一是制度制定要适度。在制度制定过程中，关键要切合实际，具有可操作性，不要以为制度规定得越严越好，要求得越高越好，出台得越多越好，结果事与愿违，制度拔之太高，缺乏科学依据，不切实际，看似面面俱到，应有尽有，滴水不漏，实则概而不全，形同虚设，落实比较困难。二中制度落实要从严。制定制度的目的就是在于执行与落实，从而发挥制度的约束力和威慑力。制度一旦形成，就要坚决执行，违者必究，决不姑息迁就。不能照顾“面子”，乱开“口子”，搞“刀下留人”、“下不为例”和“既往不咎”。若制度出台后得不到落实，不仅起不到积极作用，反而会产生负面影响。三是制度落实重在出成果。要使制度建设与制度落实相互统一，相互促进，形成合力，发挥威力，真正使一项好的制度成为执行者的行为规范和自觉行动，不仅要靠制度本身的约束力、强制力，而且还要以责任检查和责任追究为保障。

3、把关键点确定在政策职能调整上。要以《土地管理法》修改为契机，合理调整国土资源监管审批的职能配置，让小事简办，大事快办。在依法行政的前提下，总体上压缩、整合目前实行的审批环节与程序，大力推行联合勘查、联合审批的方式，提高国土资源保障发展的效率。加强与相关部门在法律政策制定以及工作开展上的衔接，做到既齐抓共管，又协调有序。在机关内部，要理顺各部门的职能配置及其之间的相互关系，加强协调配合，进一步规范工作流程，缩短审批时限，减少审批环节，简化审批手续，提高审批效率，大力克服内部梗阻现象实现行政提速。在具体岗位上，要做到权限法定化、责任明晰化、程序公开化、行为规范化、监督制度化，确保各个岗位的规范、高效运行。

4、把突破点选择在加强信息化建设上。 要以“统一领导、统筹规划、统一标准、信息共享、服务管理、面向社会”为指导方针，加强统一的网络安全体系建设，建立统一的业务系统支撑平台，完善地籍城乡一体化管理系统，建立矿地一体化管理系统，加强基础测绘与国土资源信息一体化建设，构建地籍全要素管理体系，建立耕地保护监管系统，整合和建立与金土工程相关的基础数据库和业务数据库，保证信息化建设的协调统一。全面应用国土资源办公自动化系统，全面实现全系统信息资源的互通共享。通过信息化建设和应用，进一步改进工作程序，完善各项管理手段，不断提高国土资源高效管理、科学决策和社会化服务水平。 (作者：贺润仁)