土地违法：板子不能只打地方政府

昨天，记者从国土资源部了解到，根据今年一季度国土资源违法违规线索和信访受理情况，地方政府主导、支持、默许下的非法扩张用地增多。河北、山西、辽宁三省进京到部上访量较多。（6月2日《京华时报》）

土地违法违规，是近年来较为普遍的一个老问题，针对各地违法用地日益泛滥的现象，国土资源部发布的禁令不可谓不多，遗憾的是，非法扩张用地事件不但没能有效遏制，反而呈现愈演愈烈之势，非法用地已经成为社会不稳定的重要诱因。

每次违法用地问题被曝光，媒体和舆论往往把矛头指向地方政府，认为地方政府是违法用地的“操盘手”。不可否认，在利益的驱动下，个别地方政府可能把土地当作“第二财政”的不是没有。然而，对于大部分依法行政的地方政府来说，在维稳一票否决的现实语境中，主导、支持和默许非法扩张用地，当地主要一把手官员要承担很大的政治风险，毕竟，冒着丢掉“乌纱帽”的风险有意和国家土地政策过不去的只是少数。我们在指责地方政府的同时，更要弄清楚背后的深层次原因，这样才有利于问题的解决，一味把板子打在地方政府身上，显然有失公允。

笔者认为，以目前GDP为目标的土地考核模式和土地审批制度与地方经济发展的不匹配，是当前一些地方的土地违法违规的重要原因。

一方面，以GDP考核地方官员的模式，催生了非法用地。虽然大部分专家学者、政府官员认为，以GDP作为考核地方经济发展的依据有值得商榷的地方，很多地方政府也已经表示不再唯GDP是从，但是要发展一方经济，土地是不得不利用的资源。更为重要的是，到目前为止，没有哪个部门能够拿出一套更为合理的考核模式，各地在经济社会发展中，GDP仍然是第一选择。为了追求GDP，在地方官员们看来，只要能够招来商，引来资，同时能够摆平土地使用者，非法用地相对于GDP和地方发展而言，就是次要问题了，毕竟，政绩是第一位的。

另一方面，土地审批制度与地方经济发展之间不匹配。在对地方政府缺乏强有力的横向监督制约机制的情况下，为了约束地方政府的行为，我国的土地规划权和用地审批权逐步向上集中，特别是用地审批权集中到了省级和中央政府，形成了与土地所有权地方化相配套的土地管理权上收的格局。这在一定程度上对地方政府盲目扩张建设用地形成了制约。但是，由于下一级政府根本没有与审批部门讨价还价的余地，地方政府不可能依据自身经济发展来调配土地使用量，这种自上而下编制的土地利用总体规划，相对于地方经济发展和城市建设而言，显然是不够的。在土地供应量与地方经济发展不均衡的情况下，默许非法用地便成为了不少地方解决土地供需矛盾的潜规则。

我国当前正处于一个特殊发展时期，在土地利用与平衡上，国土管理部门在严格审批制度的同时，更要做好调研与分析，提高土地的综合利用水平。对于国土部门来说，非法用地越多，一是说明管理有漏洞，二是说明土地管理政策与社会经济发展脱节，那么，政策就必须要调整了。如果还抱着一套旧的约束制度来管理新问题，那样只会产生和积压更多的矛盾。

(作者：孙西军)