加强土地出让金监管 遏制土地出让金使用乱象

据国土资源部统计，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，其中北京收入1638.5亿元，上海1527亿元。然而，这些巨额的“卖地”进账如何使用值得深思。全国许多城市这些年来一直热衷于搞名目繁多的园区建设，乐此不疲地搞招商引资，其实质都是经不住“卖地”巨大利益的诱惑。

土地出让金成地方“第二财政”

目前，许多城市的土地出让收益几乎与财政收入相差无几，有些城市甚至远远超过了财政收入，成为“第二财政”。

以笔者了解到的某省为例，2010年省级财政收入有2000多亿元，而所辖各地市土地出让收入是4000多亿元，减去成本，各地政府仍然有2000多亿元的财政收入。但与省级财政收入相比，土地出让收入的使用如同雾里看花。

1993年国务院进行分税制改革后，在一定意义上，地方政府成为一个“经济人”，更多的则是考虑如何从土地交易中获得最大收益。

2006年，国务院办公厅曾下发通知，提出规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜，切实保障被征地农民和被拆迁居民利益，建立被征地农民生活保障的长效机制等要求。但事实上，一些地方政府并未完全按该通知要求执行，而是把土地收入当成政府手中的“私房钱”，土地出让金收入已经成为地方财政弥补其事权与财力不相匹配的主要来源。

土地出让金缺乏有效监管

当前，我国土地出让收益的使用缺乏有效监督，表现有四：

一是土地出让收益的使用随心所欲，缺乏应有的分配原则。如某市政府同意在未来十年内，将两块土地开发的增值收入优先用于某国有企业债的资本金偿付。

二是导致腐败案件屡见不鲜。审计署一项抽查显示，10个省本级、23个市本级和41个县应纳而未纳入预算管理的848.26亿元非税收入当中，土地出让收入就达到626.42亿元。未纳入预算导致土地出让收益的使用缺乏应有的监督，“土地腐败”的高发态势也就在所难免。

三是不利于城市的可持续发展，造成城市“透支未来的繁荣”。由于土地出让收入由本级政府收、本级政府用的特殊性，地方政府大量卖地，抬高地价，获得巨额预算外财政收入。在不少地方，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。然而，土地作为一种稀缺资源，总有卖完的时候，到那时这些收入靠什么补充？土地一般出让40年至70年，这些来自未来的收入被用于现在的各种建设，是不可持续的。

四是影响社会稳定与和谐。对城市居民而言，迅速推高的房价意味着他们要用几十年的收入获得一块栖息之地。对失地农民来说，就业、医疗、养老甚至生存问题会越来越凸显出来，积累成严重的社会问题。

应对土地出让收益严格审计

为此，笔者建议：

一、首先对近5年或10年的土地出让收益的使用进行审计。土地出让20余年，这些土地出让收入究竟累计起来有多少？积累了多少？用了多少？用在什么地方？用在老百姓身上的有多少？这些都应该清清楚楚，而不能是一笔糊涂账。

二、在法律上系统地规定土地出让收益的使用途径。除了2006年国务院办公厅下发的通知外，相关部委和地方政府，也曾先后针对土地出让收益的分配出台了一些政策，比如用于征地农民补偿、用于农业开发和廉租房建设等，但大多比较零乱或过于宽泛，导致执行不力。因此需要进一步用法律法规的形式，明确土地出让收益分配格局。

1.明确土地出让收益要基本解决失地农民的社会保障。包括调整征地补偿费的分配结构，将征地补偿费和安置补助费足额支付给失地农民，为失地农民办理各种社会保险，对各种营利项目的征地，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值收益。

2.以建设新农村为目标扩大土地出让收益适用范围，以法律形式确保土地出让收益回流农村有大幅度增长。

3.土地出让收益使用应加大在养老、就业、医疗等民生方面的比重，特别是低收入群体的养老、就业、医疗保障等方面。

三、省级政府应加强对土地出让收益的监管。土地出让收益的使用应该和财政收入一样，公开公平、公正透明。省级政府的监管一方面是对土地成本的使用，特别是对管理费用的监管，另一方面是对土地出让收益用途的监管，促使土地出让收益用在被征地农民生活保障和新农村建设等方面。

四、改变子吃卯粮的现状。70年的钱一朝预支，既造成了大量腐败、浪费和分配不公等社会问题，也为可持续发展带来巨大隐忧。可以考虑土地出让收益由一次性收取70年改为逐年收取，或者建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展留下空间。（卢步东）