郑永年:房地产政策需从保经济转向保民生

　　被誉为史上最严厉的楼市调控政策已经实施月余,尽管新房和二手房的成交量出现了一定幅度的下降,但新房价格仍无多大的变化,甚至有些城市的房价逆势上扬。最近一段时间来,围绕调控政策效果的争论此起彼伏。从之前的重庆市政府强硬表态,到“渝十条”低调温和出台,都昭示着调控政策背后各方的博弈。

　　中央的调控政策会不会减量甚至收手?房价会不会出现报复性反弹?房地产政策是否需要转变?我们邀请了国际著名中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年对以上问题进行深度剖析。

　　“国十条”只治标?

　　NBD:郑教授,您好!今年4月中旬国务院出台楼市调控新政后,一个多月来,期房和二手房的成交量大幅下降,但价格变化不大,相当一部分城市的房价还在上扬。有调查称,是房地产商死扛高价不肯放手,而地方政府出台的调控政策也远没有之前预期的严厉。很多人在担心,这次调控会陷入原来的调控怪圈。在您看来,本次调控的政策是治标还是治本?

　　郑永年:过去的一个多月里,从中央政府到地方政府连续出台强有力的行政措施,说明政府对高房价和投机的治理决心很大,让大众看到服务型政府的铁腕手段。但是,房地产的成交量下降而价格没有太大的降幅,说明房地产的新政是标治而不是本治,是控制的办法,而非彻底转型的思路。

　　NBD:“控制”型政策有向缺陷?

　　郑永年:到目前为止,政府所推出的政策多是为了控制房地产,例如收紧对房地产的贷款和限制家庭购房的数量等。而“控制”型房地产政策将把中央政府和开发商、地方政府、购买者 (包括投资者和投机者)带入一场新的“拉锯战”。最终的结果必将是既得利益的反弹,主要是地方政府、开发商和投资(机)者。

　　最近,一些官员和学者纷纷出来表示,在房地产的领域,政府调控不能过度,要讲宏观调控的“科学性”。面对各种压力,领导层也感觉到了问题的复杂性,这个复杂性背后实际上是既得利益集团的阻力。在很多年里,房地产领域已经造就了巨大的既得利益群体。一旦既得利益开始动员其支持力量,无论是物质方面的(财力、权力),还是知识方面的,都有足够的力量来抗衡政府的政策。很显然,在既得利益面前,有关方面推行房地产调控的决心和其出台的政策的力度都会受到影响。

　　为什么会这样?隐含在这个怪圈背后的还是根深蒂固的“GDP主义”。从中央到地方,衡量政府成绩的是GDP,地方政府和开发商都认准了这一点:要GDP,最终还是需要为房地产市场松绑的。他们既有充足的财力,又了解政府“GDP主义”的弱点,因此就可以从容地应付政府的调控。

　　NBD:5月31日,国务院批转了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》,这个文件首次把房地产列入“深化民生保障体制改革”范畴,并要求住建部、发改委负责牵头制定出台“关于促进房地产的市场长远健康发展的综合性政策”,这是不是房地产制度转型的重大信号?房地产是经济问题还是民生问题?

　　郑永年:我认为,国务院明确指定发改委和住建部负责制定的这个综合性政策,必定是一个制度转型的方略,将跨越仅仅起到“控制”作用的层面。你也看到,国务院首次把房地产纳入民生工程。为什么?一句话,房地产市场的核心问题是社会问题,不是经济问题,这是一个“要建设什么样的社会”的问题。

　　从“经济”到“社会”

　　NBD:中国要实现房地产业的彻底转型,政策应该如何转向?

　　郑永年:首先是调整政策的思路,是经济政策向社会政策转型。目前在中国,房地产行业政策被视为经济政策的一部分,而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域,其GDP功能(对经济增长的贡献)被凸现出来,而其社会功能(社会成员对住房的需求和人们的“空间权”)被忽视了。这种思路要调整,要实现房地产政策从“经济”转向“社会”。

　　NBD:政策一旦转型,中央与地方的财税体制需要调整吗?

　　郑永年:这是我想说的第二个政策转向的问题。房地产转型,税体制应该先调整,调整的最终目的是减少地方政府对房地产的依赖。调整中央和地方财税关系,才能减少地方政府把社会政策“经济政策化”的动机。

　　1994年开始实行分税制以来,财力很快从地方政府上移到中央政府,但责任并没有上移。现在很多领域是中央政府出政策,地方的政府出钱,给地方政府造成了很大的财政压力,是地方官员努力把社会政策“经济政策化”的一个重要原因。如何解决?主要是要把中央和地方之间的责任和权利统一起来,方式有二:一是中央政府向地方政府分财税权,让地方政府拥有更大的财税权,使得地方政府有足够的财权来执行政策;二是中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来,由中央来执行这些政策。

　　NBD:中国房地产未来的制度是“拉美化”好,还是新加坡化更好?

　　郑永年:要彻底改革中国的房地产领域,就要把它作为一个伟大的社会建设工程,这是一个基本政策思路问题。在任何社会,住房都是基本也是最重要的社会支柱。“居者有其屋”表明住房是最基本的社会需求。

　　很长一段时间内,学界和政策界讨论中国的房地产领域是否应该“拉美化”?不过,人们没有必要把中国和遥远的拉美作比较。把中国和其一些近邻作比较更能说明问题。从中国现有的经济和社会结构来看,社会工程做得好,就是“新加坡化”;做不好,就会是“泰国化”。新加坡的基尼系数也很高,至少不比中国低,但新加坡的社会却是非常稳定的。这是因为新加坡用市场机制来创造财富,用社会政策来保护社会。有效的住房、教育和医疗等社会制度,保障了新加坡老百姓最基本的社会权利,其中政府组屋制度更是社会制度的核心。只要社会得到有效保护,人们就不用过分担忧基尼系数增加对社会稳定的负面影响。简单地说,在新加坡,“上不封顶”为人们创造财富提供了极大的动力,而“保底”则是让社会大众充分参与分享经济发展的成果。

　　NBD:未来中国房地产一旦转型,如何科学地与过去的制度衔接,如何解决“旧制度”遗留问题?

　　郑永年:前些年遗留下来的问题主要是少数投机者拥有了过多的住房。政府要采取有效的经济政策和市场机制,让拥有大量房子的投机者把“多余”的住房返还给社会。因为一些人享受过度的住房权,是以牺牲另外一些人的住房权为前提的。住房权是一个社会最基本的社会权利,应当具有最低限度的公平性。这方面,中国政府已经开始在采取一些希望会比较有效的措施,例如提高第二套住房的首贷比例和停发购第三套房或以上贷款等。

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